Luonnnsuojeluliiton lausunto metsälain ja luonnonsuojelulain muuttamisesta

Maa- ja metsätalousministeriön lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi metsälain ja luonnonsuojelulain 70 ja 82 § muuttamisesta.

Metsälain 10 c § Metsän hoitamisen ja käyttämisen rajoitukset linnuston huomioon ottamiseksi

1 momentti

“Ennen puunkorjuuta metsän hakkaajan on arvioitava käsittelyalueen linnustoa metsätyypin, metsän iän ja muiden saatavissa olevien tietojen perusteella. Metsän hakkaajan on arvioinnin perusteella toteutettava asianmukaiset ennalta ehkäisevät toimenpiteet, joilla pyritään estämään lintulajin yksilöiden kuolema ja pesien vahingoittuminen sekä sellainen häirintä, joka aiheuttaisi haittaa uhanalaisen ja harvalukuisen lintulajin lisääntymiselle tai muutoin merkittävää haittaa lintulajin kannan tyydyttävän tason ylläpitämiselle tai saattamiselle kyseiselle tasolle. Samoin metsän hoitamiseen ja käyttämiseen liittyvien muiden toimenpiteiden yhteydessä toimenpiteen toteuttajan on arvioitava käsittelyalueen linnustoa ja toteutettava asianmukaiset ennalta ehkäisevät toimenpiteet linnuston huomioon ottamiseksi.”

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä, että lintudirektiivin (2009/147/EY) vaatimukset tarkennetaan koskemaan kaikkea toimintaa, mukaan lukien metsänkäsittelyä, josta voi seurata direktiivin vastainen seuraamus. Luonnonsuojeluliitto kiinnittää kuitenkin erityistä huomiota metsän hakkaajalle asetetun arviointivelvollisuuden ja ennalta ehkäisevien toimenpiteiden tarkempaan määrittelyyn edes hallituksen esityksen tasolla ennakoitavuuden ja oikeusvarmuuden vuoksi. Esitämme, että lähtökohtaisesti arvioinnissa tulisi käyttää asiantuntevaa linnustokartoittajaa tai erityisesti mikäli hakkuut ilmoitetaan toteutettavaksi lintujen pesintäaikaan, tulee arviointivelvollisuuden täyttämiseksi arvioinnissa käyttää asiantuntevaa kartoittajaa. Asiantuntevan kartoittajan käyttö ohjaisi arviointivelvollisuuden täyttymistä ja ennalta ehkäisevien toimien määrittelyä ja tätä kautta toiminnan tahallisuuden arviointia. Arviointivelvollisuuden täyttämisen osalta tulee kuitenkin olla riittävä varmuus siten, ettei kiellettyjen seurausten, pesien tuhoutumisten mahdollista voida enää pitää mahdollisena.

Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan säännökseen tulisi lisätä myös termi ajantasainen seuraavasti: “Metsän hakkaajan on ajantasaisen arvioinnin–”. Tulee ottaa huomioon, että tällä hetkellä metsänkäyttöilmoitus on voimassa 3 vuotta, jolloin on tärkeää että arviointi ja siitä tehtävät johtopäätökset ovat ajantasaisia. Tämä on ympäristöoikeudessa ja luonnonsuojeluoikeudessa keskeinen arvioinnin lähtökohta.

Ilman tarkentavaa asetusta on mahdotonta ottaa kantaa siihen, kuinka hyvin kirjaus metsän hakkaajan linnuston arvioinnista tai asianmukaisista ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä varmistaa pesien säilymisen ja direktiivin noudattamisen. 

Tietoja asianmukaisista ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä tai linnustosta ja pesimispaikoista metsätyypeittäin ei ole nykytilanteessa riittävästi hakkuita toteuttavien saatavilla. Jos tällä menetelmällä mentäisiin, oikeusvarmuus edellyttää aina asiantuntijan pesimäaikaisen maastokäynnin. Suomesta ei löytyne yhtään metsähehtaaria, jolla ei yhtään lintua pesi. Asiantuntija pystyy löytämään linnun laulusta tai kutsu- tai varoitusäänistä, mutta kaikkien pesien etsiminen on hitaampaa ja hankalampaa vaikka käyttäisi lämpökameraa ja dronea. 

On olennaista oivaltaa, että 1 momentin rajaukset eivät riitä suojaamaan linnustoa kattavasti, kun siinä on vain  “uhanalaiset ja harvalukuiset” lajit. Myöskään “tyydyttyvää suojelutasoa” ei ole missään määritelty vaan pitäisi käyttää vakiintunutta “suotuisaa suojelun tasoa”. 

Luonnonsuojeluliitto kiinnittääkin erityistä huomiota arviointivelvollisen määrittelyyn, kartoittajan käyttämiseen sekä arvioinnin ja ennalta ehkäisevien toimien tarkempaan määrittelyyn.

2 momentti

“Puunkorjuu on kiellettyä rehevissä lehtipuuvaltaisissa metsissä, korvissa ja rantametsissä pohjoisessa Suomessa 1.5.–31.7. välisenä aikana ja muualla Suomessa 15.4.–15.7. välisenä aikana”

Luonnonsuojeluliitto pitää hyvänä ja perusteltuna, että metsälakiin tuodaan selkeitä rajoitteita pesimärauhan turvaamiseksi. Nyt esitetyt rajaukset ovat kuitenkin vielä riittämättömiä, sillä niiden ulkopuolelle jää vielä paljon pesiä – itse asiassa enemmän kuin niiden suojaan.

Rajoitettuihin alueisiin tulisi rehevien lehtipuuvaltaisten metsien lisäksi sisällyttää vähintään rehevät sekapuustoiset metsät, esimerkiksi tuoreiden ja lehtomaisten kankaiden sekametsät. 

Esitämme listaan lisättäväksi loputkin FSC-sertifikaatin rajoitukset kokonaisuudessaan:

“Suomen kansainvälisesti tärkeillä lintualueilla (IBA-kohteet) hakkuita ei tehdä 15.4.–31.7. 

Suomen kansainvälisesti, kansallisesti ja maakunnallisesti tärkeisiin lintualueisiin (IBA-, FINIBA- ja MAALI-alueet) kuuluvien lintukosteikkojen (matalat järvet, lammet, merenlahdet, luhdat) läheisyydessä (alle 50 m) hakkuita ei tehdä 15.4.–31.7. 

Maakotkan asuttujen pesien läheisyydessä (1000 m) hakkuita ei tehdä Lapin maakunnassa 15.3.–31.7. ja muualla Suomessa 15.2.–31.7. 

Merikotkan asuttujen pesien läheisyydessä (500 m) hakkuita ei tehdä Lapin maakunnassa 15.3.–31.7. ja muualla Suomessa 15.2.–31.7. 

Sääksen asuttujen pesien läheisyydessä (500 m) kohteilla, joissa syntyy näköyhteys pesälle hakkuita ei tehdä 15.4.–31.7.  

Kanahaukan ja hiirihaukan tiedossa olevien pesien läheisyydessä (300 m) hakkuita ei tehdä 15.3.–31.7.  

Mehiläishaukan tiedossa olevien pesien läheisyydessä (300 m) hakkuita ei tehdä 1.5.–31.8.  

Tiedossa olevilla metson soidinpaikoilla hakkuita ei tehdä Pohjois-Suomessa 1.4.–20.5. ja Etelä-Suomessa 15.3.–20.5.”

3 momentti

“Jos käsittelyalueella havaitaan suunnitteluvaiheessa taikka metsän hoitamiseen ja käyttämiseen liittyvien toimenpiteiden yhteydessä linnunpesä, jossa pesintä on käynnissä, on toimenpiteet toteutettava niin, että pesää ei vahingoiteta.”

Luonnonsuojeluliitto esittää säännökseen tarkennuksena pesinnän häirinnän kiellon lintudirektiivin tavoitteiden ja täytäntöönpanon varmistamiseksi: “on toimenpiteet toteutettava niin, että pesintää ei häiritä ja pesää ei vahingoiteta”.

Hakkuut ovat iso häiriö metsässä, ja vaikka yksittäinen pesä ei tuhoutuisikaan puuta kaadettaessa, saattavat hakkuut silti johtaa pesinnän epäonnistumiseen härinnän ja elinympäristön heikentymisen (lintu tarvitsee suojaa ja ruokaa) vuoksi. Huomattakoon, että elinympäristövaatimukset vaihtelevat suuresti lajista toiseen (esim. arat petolinnut). Toimenpiteet on  suunniteltava niin, ettei pesää vahingoiteta tai häiritä niin että pesintä epäonnistuu, mikä tulee tarkentaa vähintään hallituksen esityksen perusteluihin. 

“Puunkorjuun yhteydessä on lisäksi 2 momentissa määriteltyinä ajanjaksoina säästettävä edellisen puusukupolven isot haavat,kolopuut sekä pysty- ja maalahopuut.”

Luonnonsuojeluliitto esittää säännökseen tarkennuksena muutoksen: “Metsänkäsittelyn yhteydessä – -” sekä poistettavaksi “lisäksi 2 momentissa määriteltyinä ajanjaksoina”. Yleisesti monimuotoisuuden säilyttämiseksi ja lisäämiseksi sekä ennallistamisasetuksen tavoitteiden edistämiseksi hakkuissa tulisi aina säilyttää edellisen puusukupolven haavat, kolopuut sekä pysty- ja maalahopuut, ei vain 2 momentin aikana. Näiden korjaaminen tulee kieltää siten kokonaan. 

4 momentti

“Metsän hoitamisen ja käyttämisen yhteydessä tapahtuvaa lintulajin yksilön tappamista tai häiritsemistä taikka lintujen pesien tai munien vahingoittamista ei pidetä luonnonsuojelulain 70 §:ssä tarkoitettuna tahallisena tekona, jos metsän hoitamisen ja käyttämisen yhteydessä on noudatettu tämän pykälän 1–3 momentissa säädettyjä velvoitteita.”

Luonnonsuojeluliitto katsoo, että vakiintuneen käytännön mukaan ympäristöoikeudessa säädetty tahallisuus poikkeaa rikosoikeudellisesta tahallisuudesta ja sen asteista, mikä huomioidaan myös luonnonsuojelurikosten harkinnassa. Lintudirektiivin (2009/147/EY) 5 artikla kieltää lintujen tahallisen tappamisen tai pyydystämisen, lintujen pesien ja munien tahallisen tuhoamisen tai vahingoittamisen sekä tahallisen häirinnän. EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tahallisuuden käsite on tulkittava laajasti ympäristönsuojelun tehokkuuden varmistamiseksi, mikä tarkoittaa tahallisuuden kattavan suoran tarkoituksen ja seurauksen hyväksymisen. Tahallisuus kattaa siten tilanteet, joissa tekijä ei nimenomaisesti pyri lintujen tappamiseen tai pesien tuhoamiseen, mutta hyväksyy sen mahdollisena seurauksena toiminnastaan. 

Luonnonsuojeluliitto katsoo hallituksen esityksen olevan lintudirektiivin vastainen, mikäli metsälain 10 c §:n arviointi ja ennalta ehkäisevät toimet poistavat teon tahallisuuden ilman, että esityksessä lausutaan Voore Mets -tuomiossakin tarkennetun tahallisuuden koskevan myös toimintaa, jossa hyväksytään kielletyn seurauksen mahdollisuus. Ratkaisun 49 kohdan mukaan lintudirektiivin 5 artiklan a, b ja d alakohdassa säädettyjä kieltoja sovelletaan paitsi ihmisen toimintaan, jonka tarkoituksena on lintujen pyydystäminen, tappaminen ja häirintä taikka niiden pesien tai munien tuhoaminen tai vahingoittaminen, myös sellaiseen ihmisen toimintaan, jolla ei ilmeisellä tavalla ole tällaista tarkoitusta, mutta joka kuitenkin sisältää hyväksynnän tällaisen pyydystämisen, tappamisen, häirinnän, tuhoamisen tai vahingoittamisen mahdollisuudesta.

Näin ollen tahallisuutta koskevaa sääntelyä ja esitettyä vastuuvapaussäännöstä voidaan pitää vallitsevasta oikeusdoktriinista poikkeavana ja tarpeettomana. 1 momentissa esitetyllä arvioinnilla tai ennakollisilla toimilla ei voida poissulkea vastuuta, mikäli metsän hakkaaja pitää lintudirektiivin 5 artiklassa kiellettyä seurausta edelleen mahdollisena. Lisäksi edellä lausutun mukaisesti arviointivelvollisuuden laajuutta tai ennakoivia toimia ei ole määritelty millään tavalla, mikä heikentää oikeusvarmuutta. 

5 momentti

“Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä linnuston arvioinnista ja ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä metsän hoitamisessa ja käyttämisessä”

Luonnonsuojeluliitto esittää, koska tässä poikkeuksellisesti toimeenpannaan lintudirektiiviä, voisi olla tarkoituksenmukaista että asetuksen antaisi YM tai valtioneuvosto. Nyt asioita jätettäisiin asetusten varaan tavalla, mikä kuuluisi oikeastaan lakiin (ottaen huomioon myös rikoslain tahallisuuden tulkinta).

Kokonaisuudessaan 10 c § on niin moniongelmainen ja sen antama suoja linnustolle niin kapea, että olisi selvintä ja varminta säätää pesimäaikaisten hakkuiden kielto vähintään esitetyiksi ajanjaksoiksi. 

Metsälain 14 § Metsänkäyttöilmoitus

“Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin pienikokoisen puuston hakkuusta. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella säädetään 10 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen tärkeiden elinympäristöjen käsittelyn ilmoittamisesta metsänkäyttöilmoituksessa ja muista kyseisessä ilmoituksessa ilmoitettavista tiedoista. Lisäksi maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan säätää lintujen pesintäaikaan liittyvästä hakkuun ajoittumisen ilmoittamisesta metsänkäyttöilmoituksessa”

Luonnonsuojeluliitto pitää hakkuuajankohdan ilmoittamista metsänkäyttöilmoituksessa tärkeänä, mikä helpottaa lain ja direktiivin valvontaa. 

Pienikokoisen puuston hakkuista säätäminen on tärkeää, sillä myös sen raivauksen yhteydessä on mahdollista hävittää pesiä. 

Luonnonsuojeluliitto esittää metsänkäyttöilmoituksessa esitetyn pesimäaikaisten hakkuiden ilmoittamisen lisäksi, että metsänkäyttöilmoituksessa olisi velvoite metsätietojen (esim. kasvupaikka ja puulajisuhteet) ilmoittamiseen sekä kohteen riskiarviointiin. Metsänkäyttöilmoitusta voitaisiin mahdollisesti käyttää myös riskikohteiden arvioinnin osana ohjaamaan arvioinnin tekemiseen asiantuntevan kartoittajan toimesta. Mikäli kohteen metsälain 10 c § 1 momentin mukaisen arvioinnin perusteella jäisi metsänkäsittelystä riski lintudirektiivissä kielletylle seuraukselle, tulisi metsänkäyttöilmoituksen ohjautua luonnonsuojelulain valvovalle viranomaiselle metsänkäsittelyn rajaamiseksi tai kieltämiseksi.

Metsälain 18 § Metsärikos ja metsärikkomus

Luonnonsuojeluliitto kiinnittää erityistä huomiota valvonnan jakautumisessa metsälain ja luonnonsuojelulain osalta. Lintudirektiivin 5 artikla on täytäntöönpantu luonnonsuojelulain 70 §:ssä, jonka mukainen valvonta kuuluu Lupa- ja valvontavirastolle. Hallituksen esityksessä ei esitetä muutosta luonnonsuojelulain valvontaan vaan metsälain osalta valvonta koskee metsänkäsittelyä ja siihen tehtäviä rajoituksia. 

Luonnonsuojeluliitto on yleisesti huolissaan metsälain valvonnasta ja lain rikkomusten seuraamuksista, nykytilanteessa lakia on mahdollista rikkoa ilman merkittäviä seuraamuksia.

Kannatamme lain rikkomisesta tuntuvaa sakkorangaistusta. Lain ja erityisesti uusien pykälien valvomiseen on varattava riittävät viranomaisresurssit. 

Pykälässä säädetään ainoastaan 10 c §:n 2 ja 3 momentin rangaistavuudesta, mutta linnuston arvioinnin tai ennalta ehkäisevien toimenpiteiden osalta rangaistusta ei säädetä. Koska paljon pesiä ja luontotyyppejä jää vielä 2 ja 3 momenttien rajoitusten ulkopuolella, tulee myös 1 momentin noudattaminen varmistaa rankaisemalla laiminlyönnistä. 

Käytännössä arvioinnin ja ennalta ehkäisevien toimenpiteiden osalta ei velvoiteta minkäänlaiseen dokumentaatioon tai ilmoitusvelvollisuuteen. Ilman näitä lain noudattamisen valvominen on haastavaa. 

Luonnonsuojelulain 70 § Eläinlajien rauhoitus

“Metsien hoitamisen ja käyttämisen rajoituksista linnuston huomioon ottamiseksi säädetään metsälain 10 c §:ssä.”

Luonnonsuojeluliitto esittää säännökseen muutoksen “lisäksi” seuraavasti: “Metsien hoitamisen ja käyttämisen rajoituksista linnuston huomioon ottamiseksi säädetään lisäksi metsälain 10 c §:ssä.” Lintudirektiivin 5 artikla on täytäntöönpantu luonnonsuojelulain 70 §:ssä. Muutoksella varmistettaisiin, että oikeustila säilyy luonnonsuojelulain osalta siten, että luonnonsuojelulain 70 §:n kiellot ovat edelleen voimassa, vaikka metsänomistajalle asetetaan metsälaissa arviointivelvollisuus sekä muita huomioon otettavia toimia, joilla pyritään varmistamaan lintujen suojelu. Luonnonsuojeluliitto viittaa edellä lausuttuun 10 c §:n osalta siten, että vastuu lintujen suojelusta 70 §:n mukaisesti on voimassa ja edellyttää että metsänkäsittelyssä ei voida pitää todennäköisenä eikä hyväksytä mahdollisuutta pesien tuhoutumisesta tai kielletystä häirinnästä direktiivin tavoitteiden vastaisesti.

Koska metsälain 10 c § jää puuttelliseksi turvaamaan pesinnän direktiivin tarkoittamalla tavalla esitetyssä muodossa, jää lintudirektiivin toimeenpano kansallisesti yhä vajaaksi. Metsälaissa ei voida muutenkaan säätää siitä, mitä luonnonsuojelulaki koskee, etenkään kun asia koskee myös lintudirektiivin tulkintaa.

Luonnonsuojelulain 82 § Yleispoikkeus eräistä rauhoitussäännöksistä

“Poiketen siitä, mitä 70 ja 74 §:ssä säädetään, aluetta saa käyttää maa- ja metsätalouteen tai tavanomaiseen rakennustoimintaan ja rakennuksia sekä laitteita tarkoituksensa mukaisesti. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.”

Luonnonsuojeluliitto ei kannata muutosta luonnonsuojelulain 82 §:n yleispoikkeukseen, jonka 2 momentissa on todettu että se ei koske lintulajeja.

Tahallisen häirinnän kieltoon esitettävä poikkeus ei rajoita näiden lintujen pesien ympärivuotista vahingoittamiskieltoa. Säännöksessä tarkoitettu alueen käyttö näiden lintulajien pesien läheisyydessä pesintäkauden ulkopuolella ei ennalta arvioiden useimmissa tapauksissa ole merkittävää vaikutusta edes uhanalaisten lintulajien kantoihin, jos siitä aiheutuisi vain lyhytkestoista häiriötä lintulajille. Mikäli häiritsevä toiminta jatkuisi pitkäaikaisesti ja kyse olisi häiriölle herkästä lajista, ehdotettava poikkeus ei soveltuisi, koska se voisi johtaa pesän hylkäämiseen.

“Edellä momentissa 1 tarkoitettu poikkeus ei koske 78 §:ssä tarkoitettuja tiukkaa suojelua edellyttäviä eliölajeja. Mainittu poikkeus koskee lintulajien osalta 70 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua häirintää. Edellytyksenä kuitenkin on, että häirinnästä ei aiheudu haittaa uhanalaisen ja harvalukuisen lintulajin lisääntymiselle tai muutoin merkittävää haittaa lintulajin kannan tyydyttävän tason ylläpitämiselle tai saattamiselle kyseiselle tasolle”

Tämäkään rajaus ei sovi metsälain – luonnonsuojelulain – lintudirektiivin järjestelmään. Kuten edellä olemme todenneet, kynnykset ovat riittämättömiä (uhanalaisen ja harvalukuisen). Lisäksi tyydyttävä taso on epämääräinen.

Miten arvioitte esityksen vaikutuksia (HE-luonnoksen perusteluiden luku 4.2)?

Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan lintudirektiivin tulkinnan selkeytyminen sekä esitetyt muutokset aiheuttavat joka tapauksessa lisäresurssien tarvetta niin Metsäkeskuksen kuin Lupa- ja valvontaviraston henkilökuntaan, ottaen huomioon hallintolaista tulevan neuvontavelvollisuuden. Esitykseen tulisi tehdä sekä arvioida esitettyjä tarkennuksia epäselvyyksien vähentämiseksi sekä niin metsänomistajan kuin muiden toimijoiden sekä viranomaisten vastuun tarkentamiseksi. 

Tämä esitys rajauksineen suojaisi vain pienen osan lintujen pesinnöistä. Parasta olisi tehdä kesähakkuukielto kattavaksi. Toinen vaihtoehto olisi laajentaa hakkuukiellon alaisten metsäluontotyyppien määrää. 

Vaikutusten arviointi luonnon monimuotoisuuden ja erityisesti esitettyjen toimien vaikutuksesta pesinnän turvaamiseen ei ole kattava. Esityksen perusteluissakin todetaan esimerkiksi, että kaikkien yleisimpien pienikokoisten lintujen pesien havaitseminen ei ole käytännössä mahdollista. Tästä syystä kattavampi tarkastelu nyt esitettyjen toimien riittävyydestä luontodirektiivin noudattamisen varmistamiseksi olisi ollut tarpeellinen. 

Muita huomioita

Luonnonsuojeluliitto kiittää mahdollisuudesta lausua, mutta moittii lainsäädäntöhankkeen kiireellistä aikataulua ja puutteellista vaikutusten arviointia. Lakiesitysten taustaksi tarvitaan ehdottomasti tietoa taloudellisten vaikutusten lisäksi siitä, kuinka tehokkaasti nyt esitetyillä muutoksilla torjutaan pesien tuhoaminen, vahingoittaminen ja häirintä. 

Koska kokonaisuus on haastava, olisi paras ja selkein ratkaisu kesäaikaisten hakkuiden täyskielto pesintäaikaan. 

Lisätietoja: monimuotoisuusasiantuntija Liisa Toopakka, p. 040 504 2989, liisa.toopakka@sll.fi