Tärkeitä näkökulmia kai­vos­ve­ro­uu­dis­tuk­seen

Blogi

Kaivosteollisuuden legitimiteetti on kotimaassa entistäkin kovemmalla koetuksella, jos hallitus ei saa lupaamaansa kaivosveron asettamista maaliin tällä hallituskaudella. Hallituskauden ollessa loppusuoralla kaivosverouudistuksella on jo kova kiire. Blogissa esitellään Luontopaneelin, Finnwatchin, MaRan ja Luonnonsuojeluliiton näkökulmia kaivosveromalliin.

Paraisten kalkkikaivos. Kuva: Jouni Nissinen

Kaivosverolle on Suomessa ollut pitkään huutava tarve. Finnwatchin raportin mukaan vuosien 2011–2014 aikana kaivosyhtiöiden aggressiivinen verosuunnittelu aiheutti Suomelle 49 miljoonan euron veromenetykset. Samoina vuosina malmeja on louhittu Suomen maaperästä liki neljän miljardin euron arvosta. Kaivosyhtiöiden verotus on Suomessa Finnwatchin mukaan kansainvälisesti vertailtuna erittäin alhaista ja myös hallituksen vuoden 2021 budjettiriihessä asettama 25 miljoonan verotuottotavoite on hyvin matala.

Valtiovarainministeri Annika Saarikko (kesk.) perusti keväällä uuden työryhmän selvittämään ”mahdollisuutta ottaa Suomessa käyttöön kaivosvero”. Ilmoitus herätti ihmetystä, sillä hallitus päätti yksiselitteisesti jo viime syyskuun budjettiriihessä, että Suomessa otetaan käyttöön erillinen kaivosvero. Valtioneuvoston oma selvitys- ja tutkimustoiminta julkaisi selvityksen veromalleista 2021 keväänä ja nyt sama asia siis selvitettiin uudelleen. Selvityksen työryhmään otettiin mukaan Kaivosteollisuus ry, mutta ei esimerkiksi Finnwatchia tai Luonnonsuojeluliittoa.

Vaikka kaivosveron eteneminen on takkuillut, uuden selvityksen tulokset antavat hieman toivoa, ja muun muassa Finnwatch kannattaa työryhmän ehdottamaa rojaltiveroa selvityksestä jättämässään lausunnossa. Uuteen kaivosveroselvitykseen voi antaa lausuntoja 5.8.2022 asti.

Tähän blogiin on kerätty kaivosveroselvityksestä annetuista lausunnoista kolme eri näkökulmaa: ympäristönäkökulma, verrokkimaiden näkökulma sekä kestävän talouden näkökulma.

Ympäristönäkulma / Otteita Luontopaneelin lausunnosta

Luontopaneeli katsoo, että kaivosveron ja maksujen kokonaisuutta suunniteltaessa ympäristöhaittojen vähentämisen tulisi olla yksi keskeisistä lähtökohdista. Kaivosveron toteuttamisesta päätettäessä eri veromallien ympäristövaikutusten tulee olla selkeästi esillä.

Valtiolle ja kunnille saatavien riittävien korvausten lisäksi huoli ympäristöstä on ollut yksi keskeisistä pontimista kaivosveron selvittämiselle. Kaivosvero voitaisiinkin nähdä osana hallituksen ajamaa ekologista verouudistusta, mutta tällöin veroa suunniteltaessa tulisi ympäristöhaittojen olla selkeästi mukana veromallissa.

Jos kaivosveron ja maksujen avulla pyrittäisiin säätelemään ympäristöhaittoja, tulisi maksujen lähtökohtaisesti olla mahdollisimman hyvin linjassa aiheutetun haitan kanssa. Tällöin veron avulla kannustettaisiin olemassa olevia kaivoksia vähentämään haittojaan ja oletettavasti Suomeen valikoituisi sellaisia kaivosyhtiöitä ja kaivoksia, joiden tuottamat haitat ympäristölle olisivat suhteellisen pienet. Työryhmän muistiossa on kuitenkin linjattu, etteivät tarkastellut veromallit perustu ympäristönsuojelullisiin tavoitteisiin eikä verolla pyritä vaikuttamaan kaivosten aiheuttamiin ympäristöhaittoihin.

Jos kaivosten vero/maksumalliin haluttaisiin lisätä myös ympäristöohjaavuutta, voisi vaihtoehtoina pohtia ainakin sivukiven huomioivia louhintamääriä, kaivosalueen rakenteita ja pinta-aloja ja jätealueiden pinta-aloja lähtökohdaksi maksujen tai veron suunnittelulle.

Esimerkiksi Australiassa kaivostoimijat maksavat jätealueiden ja kaivosalueen rakennelmien perusteella määräytyvää vuotuista maksua rahastoon, jonka avulla taataan varoja nykyisten ja tulevien hylättyjen kaivosalueiden ennallistamiseen ja toisaalta kannustetaan kaivosyrityksiä ennallistamistoimiin jo toiminnan aikana. Veroon tai maksuun voisi vaikuttaa esimerkiksi jätealtaiden ja sivukivialueiden pinta-alat ja maksu voi pienentyä esimerkiksi sivukivikasan ennallistamisen myötä. Rahaston maksujen lisäksi Australiassa on käytössä rojalteihin sekä voittoihin perustuva kaivosvero.

VN TEAS- hankkeen raportissa kerrotaan, että Suomessa on harkittu kiertotaloutta koskevana ohjauskeinona, että kaivosten sivukiven louhinta tulisi myös jäteveron soveltamisalan piiriin. Luontopaneeli pitää tätä ohjauskeinoa kannatettavana ja näkee, että sivukiven louhintaa verottamalla saatettaisiin voida vaikuttaa suurista sivukivimääristä seuraaviin haitallisiin ympäristövaikutuksiin.

Kielteiset ulkoisvaikutukset, joiksi luontohaitat lukeutuvat, ovat yksi keskeisiä markkinatalouden epäkohtia. Kuten taloustieteilijä Sir Partha Dasgupta Suomen vierailulla seminaariesityksessään kesäkuussa 2022 totesi, tämä epäkohta voidaan ratkaista aiheuttaja maksaa -periaatteen laajamittaisella täytäntöönpanolla. Kaivostoiminnassa voidaan vahvistaa aiheuttaja maksaa -periaatteen toteutumista ja siksi myös ympäristöhaittoihin perustuvan kaivosveron määrittelyyn pitäisi aidosti panostaa.

Verrokkimaiden näkökulma / Otteita Finnwatchin lausunnosta

Suomessa kaivosyhtiöiden verotus on kansainvälisesti vertailtuna hyvin matalaa, sillä toisin kuin useimmissa muissa kehittyneissä kaivosmaissa, kaivostoimintaan ei Suomessa kohdistu erillistä kaivosveroa. Myös kaikkiin yrityksiin Suomessa kohdistuva yhteisövero jää selvästi sekä globaalin että EU-maiden keskiarvon alapuolelle. Suomessa toimivien kansainvälisten kaivosyritysten aggressiiviset verojärjestelyt ovat lisäksi painaneet alan yhteisöverokertymää alas keventäen verotusta entisestään.

(…) Rojaltimallin (ja erityisesti arvorojaltin) valintaa puoltaa myös moni muu seikka. Toisin kuin nettotulomallien tapauksessa, rojaltia tulisi maksaa kaivannaisten hyödyntämisestä heti toiminnan aloittamisesta alkaen. Rojaltin periminen ei siis edellyttäisi sitä, että yhtiön kirjanpidollinen (ja aggressiivisille verojärjestelyille altis) tulos nousee ensin voitolliseksi. Tätä voidaan pitää perusteltuna etenkin se huomioiden, että hallitusohjelmakirjauksen mukaan kaivosveron tavoitteena on saada yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus maaperän kaivannaisista. On vaikea nähdä, miksi kaivannaisista tulisi maksaa korvausta vain silloin, kun niitä hyödyntävä yhtiö tekee kirjanpidollista voittoa – etenkin, kun yritystoiminta voi olla omistajalle kannattavaa jo paljon ennen kuin kaivosveronalaista voittoa alkaa syntymään.

Rojaltiveron verotuotto on lisäksi tasaisempaa ja siten helpommin ennustettavaa kuin nettotulojen verotuotto. Tämä on tärkeää etenkin osan verotuotoista saaville kunnille (…).

Kaivosveron käyttöönottopäätöksen yhteydessä linjattiin myös veron tuottotavoitteesta. Tämän linjauksen järkevyyttä on syytä arvioida kriittisesti. 25 miljoonan euron verotuottotavoite on niin matala, että sen voidaan jopa nähdä olevan ristiriidassa kaivosveroa koskevan hallitusohjelmakirjauksen kanssa. Hallitusohjelmakirjauksen mukaan kaivosverolla tavoitellaan sitä, että kaivannaisista saadaan yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus. Verotuoton kohtuullisuutta voidaan arvioida esimerkiksi peilaamalla sitä muiden maiden verotasoon.

Arviomuistiossa 25 miljoonan euron verotuottotavoitteen on arvioitu metallimalmien kohdalla tarkoittavan 0,5–0,7 %:in suuruista arvorojaltia. Tämä jää kauas monissa verrokkimaissa perittävistä rojalteista. Eri maiden rojaltitasoja on listattu esimerkiksi kaivannaissektoriin keskittyneen konsulttiyhtiö RMG Consulting Oy:n vuonna 2020 julkaisemassa selvityksessä [8]. Vertailussa mukana olleesta 11 arvorojaltia perivästä maasta ainoastaan Etelä-Afrikassa rojaltin taso voi jäädä alle 1 %:iin (prosentti vaihtelee 0,5–7 %:n välillä). Tyypillisimmin alimmat rojaltitasot näyttävät asettuvan 2–5 %:in välimaastoon [9]. Suomessa esitetty veron taso on siis huomattavasti alhaisempi kuin useimmissa verrokkimaissa. Tämä huomioiden myös Kaivosteollisuuden arviomuistiota täydentävässä lausunnossa esitetty huoli kotimaisen tuotannon aseman heikentymisestä vaikuttaa liioitellulta.

Kestävän talouden näkökulma / Otteita Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry:n lausunnosta

Arviomuistiossa on lyhyesti käsitelty, mitä vaikutuksia kaivosverosta on yhteiskuntaan ja ympäristöön. Siinä ei kuitenkaan ole käsitelty sitä, mitä vaikutuksia kaivostoiminnasta voi olla alueen muille elinkeinoille. Se olisi olennaista etenkin työllisyys- ja verotulovaikutusten näkökulmasta.

Alue- ja paikallistaloudellisia vaikutuksia arvioitaessa ei tule ottaa huomioon vain kaivostoiminnan alueelle tuottamia hyötyjä vaan myös mahdollisen kaivostoiminnan muille elinkeinoille aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia työllisyyden ja verotulojen kertymisen näkökulmasta.

Kaivostoiminnan aluetaloudellisten vaikutusten kannalta keskeistä on toiminnan vaikutus muiden elinkeinojen toimintaedellytyksiin, mikä korostuu tilanteissa, joissa kaivostoiminta tyypillisesti sulkee pois muita elinkeinoja ympäristövaikutustensa vuoksi. Ympäristölliset haitat vaikuttavat myös alueen kiinteistön- ja maanomistajien sijoitusten arvoon niitä heikentävästi.

Kaivostoiminta ja matkailu vahvistavat monien alueiden elinkeinoelämää, työllisyyttä ja kulkuyhteyksiä. Näitä elinkeinoja ei pidä sen vuoksi nähdä toisiaan poissulkevina. Kaivostoiminnan ja matkailun yhteensovittaminen samalla alueella muodostuu kuitenkin ongelmalliseksi silloin, kun malmi- ja mineraalivarat sijaitsevat matkailun kannalta tärkeällä alueella tai sen välittömässä läheisyydessä.

Tämä näkyy alueellisesti ja paikallisesti erityisesti Pohjois-Suomessa ja Järvi-Suomessa, missä matkailu perustuu puhtaaseen luontoon. Kaivoksen avaaminen matkailun ydinalueelle tai sen kannalta tärkeälle alueelle muodostaa merkittävän uhan matkailun kasvulle tällä alueella.

Matkailu tuottaa alueelle työpaikkoja ja hyvinvointia pitkälle tulevaisuuteen. Kaivosten toiminta-aika on taas yleensä korkeintaan muutamia kymmeniä vuosia. Kaivoksen tuottamat hyödyt arvioidaan usein sen toiminta-aikana vertaamalla niitä muihin elinkeinoihin. Oikeampi vertailukohta esimerkiksi matkailuun on ottaa huomioon matkailun alueelle jo tekemät investoinnit ja vähintään 50–100 vuoden aikajänne eteenpäin ja kyky tuoda tuloa sijaintikunnalle ja valtiolle. Kaivos voi pahimmillaan pilata matkailualan toimintaedellytykset ja kyvyn tehdä tulosta lopullisesti.

Matkailuyrittäjät ovat usein suurelta osin paikallisia asukkaita tai yrityksiä, joilla on kotipaikka Suomessa. Matkailu- ja verotulot jäävät sijaintikunnalle hyödyttämään paikallistaloutta ja hyvinvointia. Nämä yritykset maksavat myös yhteisöveron Suomeen.

Kaivoksen toiminta-aika on yleensä lyhyt, mutta matkailu tuottaa kestävästi tuloa ja työllisyyttä pitkälle tulevaisuuteen. Kaivostoiminnan suunnittelu lähelle matkailukeskuksia ja epävarmuus alueen tulevaisuudesta vaikuttavat helposti matkailutoimialan kaupallisten investointien tekemättä jättämiseen. Sillä on taas vaikutusta matkailun alueellisen työllisyyden ja verotulojen kertymisen vähenemiseen paikallisesti kuntatasolla.

Luonnonsuojeluliitto kannattaa louhintamääriin perustuvaa kaivosveroa

Kaikesta Suomen jätteestä 75 prosenttia syntyy louhinnan ja kaivostoiminnan yhteydessä. Tähtitieteellinen jätteen määrä on suoraan seurausta Suomen köyhistä esiintymistä, jotka pakottavat kaivosyhtiöt kaivamaan yhä suurempia määriä kiviainesta päästäkseen käsiksi kallioperässä oleviin mineraaleihin.

Yhä pienempien pitoisuuksien rikastaminen edellyttää ympäristölle yhä raskaampia rikastusprosesseja, joissa mineraalit erotellaan sivukivestä. Tämän vuoksi väitteet siitä, että lähitulevaisuuden kaivostoiminta olisi aiempaa kestävämmällä pohjalla, ei yksinkertaisesti pidä paikkaansa. Avolouhokset ja jätemäärä kasvavat, kaivosten tuottaman vaarallisen jätteen määrä kasvaa ja kasvavat rikastusprosessit tuottavat yhä suurempia ympäristöriskejä ja -ongelmia.

Louhintamääriin perustuva kaivosveromalli varmistaisi, ettei konkurssiherkkiä kannattamattomia kaivoksia enää avattaisi Suomeen. Konkurssiherkkien kaivosten perustamisen estäminen on sekä taloudellisesti että ympäristön kannalta tärkeää. Jos kaivos ei ole kannattavalla pohjalla, ei se kykene myöskään huolehtimaan ympäristövastuistaan. Suomessa kaivosyhtiöiden tekemät ympäristötuhot ovat jääneet muun muassa Hiturassa ja Talvivaarassa veronmaksajien harteille.

Krista Mikkosen mukaan myös vihreät kannattaa kaivosveroa, joka perustuisi louhittujen mineraalien arvon lisäksi louhitun maa-aineksen määrään. Vihreiden mukaan tällainen ympäristövero rajoittaisi louhintaa ja varmistaisi, että uusia kaivoksia avataan vain, kun mineraaleja todella tarvitaan ja esiintymä on riittävän rikas.

Jos kaivosten sääntelyä ja verotusta ei saada kuntoon, ympäristön kohtalo muuttuu yhä surkeammaksi

Julkista kaivoskeskustelua hallitsee vahvasti puhe kestävästä kaivostoiminnasta ja vastuullisesti tuotetuista akuista. Pelkkä toive ja tai oletus kestävästä ja vastuullisesta toiminnasta ei kuitenkaan muuta Suomen kaivossääntelyn katastrofaalista tilaa yhtäkkiä toimivaksi kokonaisuudeksi.

Sulfidipitoisia mineraaleja louhivien kaivosten happoa muodostava sivukivi aiheuttaa jäteongelman, jonka seurauksena on aina vaara ympäristön pilaantumisesta. Vakavien ja pitkäaikaisten jäteongelmien vuoksi myös valtion talous voi rasittua vielä satoja vuosia kaivoksen toiminnan loppumisen jälkeen. Tästä huolimatta sääntelyuudistukset, jotka ovat ehdoton edellytys vastuulliselle toiminnalle, ovat kohdanneet valtavasti vastustusta. Merkittävät uudistukset ovat myös tällä hallituskaudella törmäämässä seinään.

On tärkeää huomioida, että kaivossääntelyn säilyttäminen nykyisessä löysässä muodossaan ei tarkoita sitä, että kaivosten tuottamat ympäristöongelmat ja -riskit pysyvät Suomessa samalla heikolla, mutta suomalaisille tutuksi tulleella tasollaan. Jos kaivoksille ei vieläkään onnistuta asettamaan parempia ja sitovia ympäristö- ja kiertotalousvelvoitteita, kaivosten aiheuttamat pitkäkestoiset ympäristöongelmat muuttuvat Suomessa lähitulevaisuudessa uusien suurten kaivoshankkeiden myötä entistä vakavammiksi.

Anna Pulkka, kaivoskoordinaattori & Matti Kattainen, ympäristöjuristi

Yhteys

Kaivoskoordinaattori Anna Pulkka: Luonnonsuojeluliiton kaivoskampanja ja kaivostyötä koskeva viestintä, yhteistyö piirien ja yhdistysten sekä kaivosliikkeiden kanssa, p. 044 493 45 08

Ympäristöjuristi Matti Kattainen: Kaivoslainsäädäntöön liittyvät kysymykset ja lainsäädännöllinen apu kentälle, p. 044 7785 013

Blogissa on 8.8.2022 tarkennettu lausetta ”Kaivosten hapan sivukivi aiheuttaa jäteongelman, jonka seurauksena kaivostoiminnassa on aina vaarana ympäristön pilaantuminen.” muotoon ”Sulfidipitoisia mineraaleja louhivien kaivosten happoa muodostava sivukivi aiheuttaa jäteongelman, jonka seurauksena on aina vaara ympäristön pilaantumisesta.”

Lisätietoja

Kaivoskoordinaattori
Anna Pulkka

Ajankohtaista