Luon­non­suo­je­lu­lii­ton kommentit opasluonnoksesta vesienhoidon poikkeamisista

6.2.2020

Ympäristöministeriö

Suomen ympäristökeskus / Sari Väisänen & Pirjo Malmberg

Viitaten ympäristöministeriön kuulemistilaisuuteen 28.2.2020

Luonnonsuojeluliiton kommentit opasluonnoksesta vesienhoidon poikkeamisista

Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää kuulemistilaisuudesta ja kommenttimahdollisuudesta sekä toteaa asiasta seuraavaa.

Ympäristöministeriö on laatinut ELY-keskuksille opasluonnoksen ympäristötavoitteiden asettamisesta ja ympäristötavoitteista poikkeamisesta vesienhoidon 3. suunnittelukaudella. Opas on laadittu YM:n asettaman työryhmän toimesta. Siinä on esitetty keskeiset asiat ELY-keskusten päivitettävänä olevien vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien (2022-27) suunnittelutyön tueksi. Oppaassa ei käsitellä merenhoidon tavoitteita tai niistä poikkeamista, mutta vesienhoidon ympäristötavoitteiden asettamisessa tulee huomioida myös merenhoidon tavoitteet ja toimenpiteet.

Vesipolitiikan puitedirektiivin poikkeuksia sovelletaan tällä hetkellä noin puoleen Euroopan vesimuodostumista. Poikkeusten laaja-alainen ja jatkuva käyttö on komission mukaan osoitus siitä, että hyvän tilan tai potentiaalin saavuttaminen vuoteen 2027 mennessä edellyttää huomattavia ponnisteluja.

Vesienhoidon kolmannen suunnittelukauden (2022-27) valmistelussa on YM:n mukaan tarkistamisen tarvetta ympäristötavoitteiden ja poikkeamien asettamisen osalta. Tämä johtuu Suomen komissiolta saamasta palautteesta ja uusista EU-ohjeista sekä muista direktiivien tulkintaa tukevista aineistoista. Myös erityisesti EU-tuomioistuimen ns. Weser-päätös vaikuttaa tulkintaan vesienhoidon tavoitteiden sitovuudesta ja heikentämiskiellosta.

Vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteet ja Suomen tekemät poikkeukset

Vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteena on suojella, parantaa ja ennallistaa vesiä niin, ettei niiden tila heikkene ja että vesistöjen tila olisi hyvä vuoteen 2015 mennessä. Tavoitteeseen pääsemiseksi direktiivi on määritellyt tarkan aikataulun, jota seuraamalla tavoite saavutetaan. Aikataulussa on kuitenkin ollut poikkeussääntöjä, joiden kautta osatavoitteiden saavuttamista voidaan jatkaa vuoteen 2027 asti. Vesien on saavutettava hyvä ekologinen ja kemiallinen tila, jotta voidaan turvata ihmisten terveys ja vedensaanti sekä suojella luonnon ekosysteemejä ja biologista monimuotoisuutta.

Suomen vesienhoitosuunnitelmissa vuosille 2016-21 on esitetty aikapidennyspoikkeamia pintavesien ekologisten tilatavoitteiden osalta peräti 1 317 pintavesimuodostumassa. Alennettuja ympäristötavoitteita ei ole sovellettu toistaiseksi. Yhtään uusia hankkeita koskevaa poikkeusta ei ole vesienhoitosuunnitelmissa esitetty.

Suomen luonnonsuojeluliitto pitää ensiarvoisen tärkeänä, että Suomen vesien- ja merenhoidon tavoitetilat saavutetaan ja että poikkeuksia tilatavoitteista tai uusista hankkeista suunnitelmissa ei anneta jatkossakaan kuin erittäin perustelluista syistä.

Kolmannella suunnittelukaudella käytössä olevat poikkeukset

Poikkeus ympäristötavoitteesta asetetaan ja perusteellaan aina vesimuodostumakohtaisesti. Opasluonnoksen mukaan poikkeusvaihtoehdot ovat määräaikojen pidentäminen teknisen toteuttamiskelpoisuuden, taloudellisen kohtuuttomuuden vuoksi tai luonnonolosuhteiden ylivoimaisuuden vuoksi. Ympäristötavoitteista voidaan poiketa vesimuodostuman uuden fyysisen muuttamisen vuoksi ja uuden kestävän kehityksen mukaisen hankkeen vuoksi. Tilatavoitetta voidaan alentaa lisäksi kohtuuttomien teknisten ja taloudellisten syiden vuoksi.

Suomessa on ollut 1. ja 2. suunnittelukaudella käytössä vain määräaikojen pidentäminen vuoteen 2021 tai 2027. Kolmannella suunnittelukaudella voidaan määräaikaa jatkaa vielä vuoteen 2027, jonka jälkeen jatkon syynä voi olla vain luonnonolosuhteiden ylivoimaisuus (vertaa tämän mahdollistava eduskunnassa käsittelyssä oleva lakimuutos HE 9/2020 vp.). Alennettuja tilatavoitteita ei ole käytetty toistaiseksi Suomessa ja muuallakin Euroopassa pääsääntöisesti vain hyvin rajoitetusti. Ennen tilatavoitteiden alentamista onkin tärkeää aina tutkia perusteellisesti määräaikojen pidentämisen mahdollisuus.

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä, että alennettujen tilatavoitteiden sijasta harkitaan aina pidennettyä määräaikaa. Jos alennettuja tilatavoitteita hyväksytään, niiden tarve ja perusteet tulee tarkistaa joka kuudes vuosi.

Kohtuuttomien kustannusten arviointi

EU-ohjeistossa kohtuuttomuus kuvataan arvovalinnaksi, joka tehdään taloudellisen tiedon perusteella. Komission ohjeistuksen mukaan kohtuuttomuus ei saa alkaa pisteestä, missä kustannukset ylittävät ympäristöhyödyt. Tämä johtuu siitä, että kaikkia välillisiä ympäristöhyötyjä ei aina pystytä ottamaan huomioon. On erityisesti huomioitava, että mahdollisen kustannuksista vastaavan yksittäisen tahon maksukyky ei ole peruste ympäristötavoitteen lieventämiselle.

Arvioinnissa keskeistä ovat vesienhoidon yhteiskunnalliset ympäristöhyödyt, joita syntyy kansalaisille. Suurin osa ympäristöhyödyistä on luonteeltaan markkinattomia eli niille ei ole määrätty hintaa. Osalle ympäristöhyödyistä voidaan kuitenkin oppaan mukaan määrittää hinta.

SYKE:ssä kehitetyillä malleilla (DISCO, VIRVA) arvioidaan opasluonnoksen mukaan kohtuuttomien kustannuksien raja-arvot. Tarkennettu analyysi mallin osoittamilla potentiaalisilla alueilla tehdään vesienhoidon suunnittelijoiden toimesta ELY-keskuksissa. Kattava analyysi hyödyistä tehdään ELY-keskuksen asiantuntijoiden toimesta ja siinä huomioidaan sellaisia hyötytekijöitä, joihin rahamääräisen arvottamismenetelmien avulla ei päästä kiinni. Vertaus kustannuksiin tehdään hyötyjen suhteen optimistisimman arvion mukaan.

Luonnonsuojeluliitto pitää opasluonnoksessa esitettyä arviointia kohtuuttomista kustannuksista erittäin hankalana toteuttaa. Kuten opasluonnoksen taulukossa 6 on listattu, epävarmuuksia hyötyjen ja kustannusten laskemisessa ja arvioinnissa on hyvin paljon. Hyötyjen laskennassa erityisesti markkinattomat arvot jäävät helposti taka-alalle.

Vaikka vesistöjen virkistyskäytön yhteiskunnallisista hyödyistä on kertynyt tietoa, esimerkiksi uunituoreessa Suomen vapaa-ajankalatalouden kehittämisstrategiassakin on jouduttu lisäämään jatkotutkimustarpeisiin vapaa-ajankalastuksen sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset, kuten vaikutukset kansanterveyteen.

Kohtuuttomien kustannusten arvioinnissa ei huomioida virtavesikunnostuksia, kalan kulkua helpottavia toimia tai säännöstelyn kehittämistoimia. Näiden toimenpiteiden kohtuuttomuutta on opasluonnoksen mukaan arvioitava erikseen vesimuodostumakohtaisesti.

Luonnonsuojeluliitto toteaa, että Suomen uhanalaisten vaelluskalojen (esimerkiksi meritaimen) kulkuedellytysten parantaminen patoja poistamalla tai kalateitä rakentamalla on edennyt 1. ja 2. suunnittelukausilla tavattoman hitaasti, mikä laskee vesistöjemme ekologista tilaa. Tilanne haittaa myös muita uhanalaisia lajeja, kuten raakkua. Opasluonnoksessa esitetyt poikkeuskuvaukset määräaikojen pidentämiseksi (tekniset ja taloudelliset syyt, luonnonolosuhteiden ylivoimaisuus) eivät Luonnonsuojeluliiton mielestä voi tulla kysymykseen lukuisten maamme vesivoimaloiden kohdalla. Komissiokin on kiinnittänyt huomiota Suomen vesivoimalaitosten lupiin suosituksissaan vesipuitedirektiivin toimeenpanon tehostamisesta helmikuussa 2019.

On selvää, että myöskään esimerkiksi maa- ja metsätalouden tai turvetuotannon aiheuttamia poikkeuksia ei voi hyväksyä. Niiden vesiensuojeluun tulee panostaa nykyistä enemmän vaikka se olisi kallistakin. Hajakuormitustakin vastaan pitää kehittää pilaaja maksaa -periaatteen käyttöä.

Kemiallisen tilan poikkeukset

Oppaan luvussa 9 todetaan, että kalojen elohopeapitoisuudet Suomessa ylittävät jopa kymmenkertaisesti kalalle asetetun ympäristönormin. Normi ylittyy yleisesti myös luontaisesti. Pitoisuudet ovat suurentuneet kaukokulkeutuman ja maankäytön vuoksi. Poikkeama voidaan antaa valtioiden rajat ylittävän pilaantumisen. Sen sijaan maankäytön aiheuttamiin elohopean huuhtoutumiseen maaperästä (ojitukset, metsätalous, turvesuot) voidaan oppaan mukaan vaikuttaa kansallisin toimin. Niihin liittyviä vesienhoitotoimia tulee tehostaa.

Suojelualueet

Tilatavoitteena vähäinen kuormitus on luonnollisesti ensisijainen yleistavoite, mutta siitä on hyvä erikoistapauksissa joustaa luonnonsuojelusyillä. Esimerkiksi Natura-verkostossa on arvokkaita reheviä lintujärviä, joissa ravinteisuus voi olla myös kulttuuriperäistä (esimerkiksi muinaiset järvenlaskut tms.). Tilatavoitteen helpottamisen on perusteltua olla linnustollisten ja myös kasvistollisten arvojen perusteella mahdollista myös muissa kuin Natura-ohjelman arvokohteilla eutrofiaa indikoivan harvinaisen lajiston perusteella. Joitakin reheviä pikkujärviä voi olla järkevää kunnostaa esimerkiksi reheviksi lintujärviksi (esimerkiksi HELMI-ohjelma).

Käsittely yhteistyöryhmissä

Ympäristöministeriön kuulemistilaisuudessa 28.2. sidosryhmät toivoivat, että ELY-keskukset esittelisivät opasta alueellisissa vesienhoidon yhteistyöryhmissä konkreettisten esimerkkien valossa toimialoittain ja että poikkeuksista tilatavoitteiden heikentämisestä ja määräaikojen pidentämisestä käytäisiin avointa ja rehellistä vuoropuhelua. Opasluonnoksen mukaan varsinainen päätös taloudellisen kohtuuttomuuden käytöstä poikkeuksen perusteena on viime kädessä arvopäätös.

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä, että ELY-keskukset kertovat miten ne aikovat tehdä arviot kohtuuttomista kustannuksista yhteistyössä yhteistyöryhmien kanssa.

Lopuksi

Vesien tutkimusta ja seurantaa tulee tehostaa. Suomessa on tähän asti keskitytty luokittelussakin enemmän vesien kemiallisen kuin ekologiseen tilaan. Usein unohdettu, että vesiekosysteemien oleellisia osia on myös litoraalivyöhykkeellä ja rannoilla. Ekologisen luokittelun kriteeritkin antavat usein vain hyvin niukat perustiedot vesimuodostuman tilasta. Kriteerit perustuvat usein yleisten lajien esiintymiseen ja keskinäisiin runsaussuhteisiin. Uhanalaiset ja erityissuojelua vaativat lajit pitää ottaa jatkossa paremmin huomioon.

Lisätietoja

Tämän lausunnon valmisteli liittohallituksen jäsen Markku Marttinen ja sen tekoon osallistuivat kommenteillaan myös Luonnonsuojeluliiton ympäristölakivaliokunnan jäsenet Päivi Lundvall, Hannu Ikonen, Helvi Heinonen-Tanski ja Heikki Simola. Lausunnon viimeisteli erityisasiantuntija Tapani Veistola, jonka kautta saa tarvittaessa lisätietoja muiltakin (p. 0400 615 530, tapani.veistola o sll.fi).

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Toimeksi saaneena

Tapani Veistola

erityisasiantuntija

Lisätietoja

Toiminnanjohtaja Tapani Veistola

• +358 400 615 530
• tapani.veistola(a)sll.fi
• @TapaniVeistola