Luonnonsuojeluliiton lausunto alueidenkäyttölain lakimuutosehdotuksesta

HE 70/2026 vp YmV

Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Luonnonsuojeluliitto kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta HE 70/2026 vp ja esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa.

Yleisesti esityksestä

Hallituksen esityksessä HE 70/2026 vp ehdotetaan säädettäväksi uusi alueidenkäyttölaki, ja useita muita lakeja. Esityksen mukaan voimassa olevaa alueidenkäyttölakia muutettaisiin kumoamalla siitä kaavoitusta ja muuta alueidenkäyttöä koskevat luvut ja samalla alueidenkäyttölain nimike muutettaisiin laiksi kaavojen toteuttamisesta.  Esityksen mukaan alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän kolmiportainen hierarkia säilyisi, mutta esimerkiksi maakuntakaava rajataan esityksessä koskemaan vain valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittäviä asioita ja myös maakuntakaavan oikeusvaikutuksia rajataan esityksessä. Esityksessä rajataan muun muassa valitusoikeutta asemakaavoissa asianosaisiin sekä yhdistyksille esitetään muistutusvelvoitetta valitusoikeuden säilyttämiseksi. Luonnonsuojeluliitto pitää esitettyjä muutoksia merkittävinä sekä osittain riittämättömästi perusteltuina sekä vaikutuksien selvittämisiä riittämättöminä. Esityksellä voitaisiin vastaavasti parantaa muun muassa saamelaisten oikeuksia sekä ympäristön näkökulmasta vastuullista alueidenkäytön suunnittelua yleisen edun valvonnan näkökulmasta.

Esityksen vaikutukset maanomistajan oikeuksiin ja velvollisuuksiin

Hallituksen esityksessä ehdotetaan aloiteoikeus kaavoitukseen (90 §), jota voidaan pitää esityksen merkittävänä maanomistajan oikeuksia vahvistavana uudistuksena. Maanomistajalla olisi lakisääteinen oikeus tehdä kunnalle perusteltu aloite asemakaavan tai yleiskaavan (suoraan rakentamista ohjaavat kaavat) laatimiseksi omistamalleen alueelle. Kumppanuuskaavoitus (91 §) puolestaan mahdollistaa, että kunta voi antaa asema- tai yleiskaavaehdotuksen maanomistajan laadittavaksi. Maanomistajan oikeutta laatia ranta-asemakaavaehdotus sekä asemakaavan ja yleiskaavan laatimista yhteistyössä maanomistajan kanssa koskevia säännöksien voidaan katsoa asettavan maanomistajalle oikeuksia ja velvollisuuksia. Luonnonsuojeluliitto katsoo erityisesti ympäristövaikutusten selvittämisen toteutumisen näkökulmasta kaavoituksen kuuluvan lähtökohtaisesti kunnalliseen itsehallintoon ja kunnan tehtäviin ja vastuisiin.

Suomen perustuslain (PL, 731/1999) 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Esityksen mukaan julkisen vallan käyttöä sisältävä päätöksenteko sekä muut kaavaprosessiin olennaisesti kuuluvat tehtävät, toimivalta ja vastuu kuten osallistamisesta huolehtiminen jäisivät kunnan vastuulle, ja esityksessä ei pidetä selvänä kyseessä olevan julkisten tehtävien siirtämisestä. Luonnonsuojeluliitto pitää tarpeellisena perustuslakivaliokunnan lausunnon saamista asiassa.

Kunnan ilmoitusvelvollisuus laajenee maanomistajan oikeuksia parantavasti. Esityksen mukaan asemakaavaehdotuksen nähtäville asettamisesta on ilmoitettava kirjallisesti kaikille kunnan tiedossa oleville kaavoitettavan alueen maanomistajille ja maan haltijoille. Yleistä tiedon saantia ja parempia mahdollisuuksia vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon voidaan pitää kannatettavana.

Esityksessä säädetään uudesta  korvausoikeudesta metsätalouden rajoituksista (101 a §),  jonka mukaan maanomistajalla on oikeus saada kunnalta korvaus metsänkäsittelyä koskevasta yleis- tai asemakaavamääräyksestä johtuvasta rajoituksesta, jos rajoituksesta aiheutuu vähäistä suurempaa taloudellista menetystä. Vähäistä suurempana pidetään menetystä, joka on vähintään 3 000 euroa tai vähintään 4 % rajoituksenalaisen metsäkiinteistön markkinakelpoisen puuston arvosta. Lisäksi esityksen mukaan kuntien korvausvelvollisuutta kaavasta johtuvasta rajoituksesta metsätalouden harjoittamiselle muutettiin lausuntopalautteen johdosta koskemaan suojelumääräyksen sijasta kaikkia metsänkäsittelyä koskevia asemakaava- ja yleiskaavamääräyksiä.

Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan korvaussääntelyn tarkastelussa sen ei tulisi olla kaavoituksen asianmukaisia suojelumääräyksiä rajoittavaa. Sääntely asettaa jännitteitä omaisuudensuojan (PL 15 §) ja ympäristövastuun (PL 20 §) välillä, ja näyttää esityksen mukaisena korostavan omaisuuden suojaa eikä yleisen edun turvaamista kaavoituksella. Sääntelyn vaikutuksia tulisi tarkastella laajasti.

Vaikutukset elinkeinon harjoittamiseen

Kaavoituksen sujuvoitumistavoite hyödyttää erityisesti yrityksiä ja investoijia. Maanomistajan aloiteoikeus ja kumppanuuskaavoitus todennäköisesti nopeuttavat hankkeiden etenemistä. Sujuvoittamistavoitteen ei tulisi kuitenkaan mennä suunnittelun muiden  tavoitteiden ja vaatimusten yli, huomioiden vaikutukset ympäristöön ja ihmisiin.

Lakiin esitetään lisättäväksi mahdollisuus kaavoittaa teollisuuspuistoja, jotka luovat etukäteen tiedossa olevat reunaehdot maankäytölle ja nopeuttavat myös muuta ympäristölainsäädäntöön perustuvaa luvitusta.

Tuulivoimalan vähimmäisetäisyys asutuksesta (1 250 m) saattaa rajoittaa tuulivoimarakentamista tietyillä alueilla ja siten lisätä epävarmuutta alalla. Toisaalta säännös on selkeä eikä siten aiheuta epäselvyyttä tulkinnassa. Erityisenä vaikutuksena voi kuitenkin tulla rakentamisen siirtyminen koskemattomille alueille, ja siten maankäytön muutoksina mitä ei voida pitää ympäristön hyvän tilan tavoittelun kannalta perusteltuna suuntauksena. Tuotannon tulisi keskittyä sinne, missä käyttö tapahtuu, huomioiden myös sähkönsiirron laajat ympäristövaikutukset. 

Aurinkovoimaloiden osalta 50 hehtaarin kaavoitusraja tarkoittaa, että nykyistä useampi aurinkovoimahanke edellyttää kaavaa suoran lupamenettelyn sijasta. Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan kaavoituksella voidaan ohjata maankäyttöä ja riittäviä selvityksiä lupamenettelyn sijaan paremmin, joten aurinkovoiman osalta sääntely on kannatettavaa. Sekä tuulivoimaloiden että aurinkovoimaloiden osalta kyse on myös hyväksyttävyydestä, osallistamisesta sekä vastuullisesta toiminnasta.

Saamelaisten oikeudet 

Saamelaisten oikeudet perustuvat perustuslain 17 §:n 3 momenttiin (oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan) sekä 121 §:n 4 momenttiin (kulttuuri-itsehallinto kotiseutualueella). Saamelaisten kulttuuriin kuuluvat perinteiset elinkeinot kuten poronhoito, kalastus, metsästys ja keräily. Tarkemmin saamelaisten itsehallinnosta säädetään saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995). Saamelaiskäräjälakiin lisättiin eduskunnan 19.6.2025 hyväksymällä lakimuutoksella uusi 9 a § saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta viranomaisten ja muiden julkisia hallintotehtäviä hoitavien toiminnassa sekä uusi 9 b § menettelystä yhteistoiminnassa ja neuvotteluissa. 

Ympäristöministeriön on pyydettävä 19 §:n mukaan lausunto valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevasta ehdotuksesta saamelaiskäräjiltä, jos valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet koskevat saamelaisten kotiseutualuetta tai voivat vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin.  Lisäksi kaikilla kaavatasoilla lausunto on pyydettävä  saamelaiskäräjiltä silloin, kun kaava sijoittuu saamelaisten kotiseutualueelle tai sillä voi olla vaikutuksia kotiseutualueella. Esitys vahvistaa muutosesitysten osalta saamelaisten oikeuksia.

Esitys ei kuitenkaan sisällä erityisiä, nimenomaisesti saamelaisten kotiseutualuetta koskevia aineellisia suojasäännöksiä uudessa alueidenkäyttölaissa. Tätä voidaan pitää selvänä puutteena. Suoja rakentuu saamelaiskäräjälain neuvotteluvelvoitteen ja lausuntomenettelyn varaan. Vertailuna voidaan todeta, että esimerkiksi vesilaissa (587/2011, 2 luku 8 §) on nimenomainen heikentämiskielto: saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva vesitaloushanke on toteutettava siten, ettei se vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksiaan. Vastaavaa nimenomaista heikentämiskieltoa ei ole arvioitu esityksessä eikä sellaista uuteen alueidenkäyttölakiin sisälly. Lisäksi maakuntakaavan ohjausvaikutuksen keventyminen ja kuntakaavoituksen merkityksen kasvu voivat käytännössä vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueen maankäyttöön, koska kuntakaavoituksessa ylikunnalliset vaikutukset jäävät heikommin arvioiduiksi. Tämä tulee tunnistaa riskiksi myös muiden kuin saamelaisten oikeuksien näkökulmasta, kuten laajemmin kaavan ympäristövaikutusten arvioinnissa.

Muutoksenhakuoikeus

Ehdotuksen mukaan kaavoja valmisteltaessa osallisille on annettava mahdollisuus mielipiteensä esittämiseen. Lisäksi kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville ja kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Kaavaehdotusta koskevan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Kuntalaisten, järjestöjen ja kuntien kannalta parhain vaihtoehto on vaikuttaa ennakollisesti siten, että esiin tuoduilla tiedoilla olisi tosiasiallista vaikutusta kaavan sisältöön ja ennakolliseen lainmukaisuuden tarkasteluun. Ongelmat pitäisi tunnistaa heti suunnitteluvaiheessa.

Kaavoituksessa on erityisen tärkeää turvata ennakollinen osallistuminen ja vaikutusten arviointi. Erityisesti ympäristövaikutuksista saadaan tärkeää tietoa kuntalaisilta ja ympäristöjärjestöiltä.

Esityksessä on hyvää, että kaavoista ilmoitetaan ennakollisesti julkisesti ja muistutukseen tulisi saada kunnasta vastaus. Mielipiteen tai muistutuksen jättämisellä tulisi olla vaikutusta myös esitettyyn kaavaratkaisuun erityisesti, jos näissä esitetään lainmukaisuuden kannalta tärkeitä seikkoja. Voidaan pitää myös kunnan vastuuna, mikäli muutoksenhaku näissä tilanteissa aktualisoituu.

Luonnonsuojeluliitto näkee heikennyksenä, mikäli asemakaavan tai yleiskaavan vireilletulosta ilmoitettaessa tehtäisiin samalla kuuleminen (80 §) sillä tosiasiallinen tiedon keruu ja vaikutus voi jäädä vähäiseksi, mikä lisää muutoksenhakuriskiä. Kaavaratkaisun hyväksyttävyys voi lisääntyä, mikäli kuntalainen kokee ennakolta voivansa vaikuttaa elinympäristöönsä. 

Esityksessä ehdotetaan luopumista kaavoituskatsauksesta ja sen sijasta säädettäisiin, että kunnan olisi pidettävä yleisessä tietoverkossa tietoa kunnassa vireillä olevista kaavoista. Kunnan olisi pidettävä yleisessä tietoverkossa tietoa myös lähiaikoina vireille tulevista kaavoista, ellei kyse ole vähäisestä asemakaavamuutoksesta. Uuden alueidenkäyttölain mukaisessa kaavoituksessa osallistumisoikeuden voidaan katsoa toteutuvan paremmin ajantasaisen vireillä olevia ja lähiaikoina vireille tulevia kaavoja koskevan tietoaineiston ylläpitoon yleisessä tietoverkossa. Myös velvollisuus ilmoittaa jokaisen kaavan vireilletulosta kaavakohtaisesti parantaa osallistumisoikeuksien toteutumista. Luonnonsuojeluliitto pitää osallistumisoikeuden vahvistamista hyvänä ja perusteltuna. Asiassa tulee ottaa huomioon myös esitetyt muutokset valitusoikeuksiin, jolloin ajantasaisen kaavoitustiedon merkitys korostuu prosessin alusta alkaen.  

Valitusoikeus

Esityksessä ehdotetaan (114 §), että valitusoikeus rajattaisiin asianosaisiin sellaisten asemakaavojen osalta, jotka laaditaan voimassa olevan yleiskaavan alueelle yleiskaavan ohjausvaikutuksesta poikkeamatta. Valitusoikeutta ei enää olisi mainittujen asemakaavojen osalta kunnan jäsenillä, vaan ainoastaan asianosaisilla eli niillä, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Yhdistyksille säädettäisiin valitusoikeutensa säilyttämiseksi velvoite tehdä asemakaavaehdotuksesta muistutus.

Valitusoikeus kaavasta on kuntalaisen keskeinen oikeus vaikuttaa elinympäristöönsä ja saattaa laillisuus tuomioistuimen arvioitavaksi. Ympäristöjärjestöt puolestaan valvovat päätösten lainmukaisuutta ympäristön ja luonnon yleisen edun näkökulmasta, ja niiden valvontatehtävällä on korostunut merkitys viranomaisresurssien ja valitusoikeuksien rajoitusten myötä. 

Luonnonsuojeluliitto katsoo, että esityksessä valitusoikeutta heikennetään perusteettomasti asemakaavoissa, mikä lisää tulkinnanvaraisuutta.

Yhdistyksille esitetty muistutusvelvollisuus on erityisesti ongelma, mikäli kaavaratkaisu muuttuu ennen päätöstä.

Lausuntopalautteen jälkeen valitusoikeuden rajauksen perustuslaillisia perusteluja on täydennetty, mutta luonnonsuojeluliitto katsoo edelleen, että erityisesti muistutusvelvollisuutta koskevaan säännökseen voi liittyä ongelmallisia tulkintatilanteita ja tästä syystä jopa hallinto-oikeuden työmäärän lisääntymistä. Valitusoikeuden rajoittamisen taustalla on ollut nähtävissä kaavoituksen sujuvoittaminen, tavoite vähentää valituksia ja ns.  turhia kiusantekovalituksia. Nyt esitetyt ratkaisut eivät näytä vastaavan näihin tavoitteisiin tehokkaasti, vaan esimerkiksi järjestöjen muistutusvelvollisuuden tulkinnallisuuden osalta kaavoituksen lainvoimaiseksi tuleminen voi jopa viivästyä entistä enemmän. Tavoitteeksi on myös muuttunut tiedon saaminen aikaisemmassa vaiheessa. Tätä tavoitetta voitaisiin toteuttaa vähemmän perusoikeuksiin kajoavilla keinoilla, jolloin esitystä voidaan pitää epäonnistuneena. Valitusmäärät pysyvät samoina, jos henkilö tai yhdistys ei voi selvästi tietää ettei hänellä ole valitusoikeutta. Tuomioistuin ratkaisee ensin valitusoikeuden ja sen jälkeen vasta pääasiaratkaisun.

Meneillään oleva suuntaus, jossa vähennetään suunnittelun merkitystä, rajataan muutoksenhakua ja luonnon yleisen edun valvontaa kuntalaisilta ja järjestöiltä on ongelmallinen vaikutusten selvittämisen ja tiedonkeruun näkökulmasta sekä perusoikeuksien toteutumisen kannalta eikä tätä suuntausta voida pitää kannatettavana.

Ympäristöministeriön vuonna 2019 teettämässä selvityksessä asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymistä ei suositeltu perustuslaillisista ongelmista sekä tuomioistuinten työn lisääntymisen  asianosaisuuden arvioinnin vuoksi (YM 2019:27). Kuten selvityksissäkin on todettu, muutokset eivät todennäköisesti merkittävästi vähennä valitusten määrää, ja suunta on väärä sillä se ei lisää ennakoitavuutta.

Luonnonsuojeluliitto katsoo, että valitusoikeuksien kaventaminen on ristiriidassa perusoikeuksien kanssa, erityisesti ympäristöperusoikeuden perustuslain 20§ kanssa. Oikeutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon tai ympäristön yleisen edun valvontaa ei tulisi rajoittaa valitusoikeuden rajaamisella. Euroopan unionin ja kansainvälinen oikeus puoltaa laajaa osallisuutta ja muutoksenhakuoikeutta ympäristökysymyksissä (Århusin yleissopimus). Voidaan pitää todennäköisenä, että valitusoikeuksien rajoitukset alueidenkäyttölaissa saatetaan tuomioistuimen linjattavaksi. Suuntausta ei voida pitää riittävästi perusteltuna lain säätämisen näkökulmasta. Asiassa tulee saada perustuslakivaliokunnan lausunto.

Asiaa voidaan myös tarkastella kunnan asukkaiden itsehallinnon kautta ( PL 121 §). Kuntalaisen oikeuksien ei voida katsoa toteutuvan vain osallistumisoikeuksilla kaavaprosessissa, eikä tätä korvaa äänestysoikeus kunnallisvaaleissa. Kuntalaisen oikeutena voidaan katsoa oikeus saattaa päätöksen laillisuus tuomioistuimen arvioitavaksi ja vaikuttaa elinympäristöön.

Yhteenveto

Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan esityksessä on korostunut maanomistajan oikeudet sekä elinkeinonharjoittajien toimintamahdollisuudet, kun taas esimerkiksi saamelaisten oikeuksia olisi voitu aineellisoikeudellisia ympärostösäännöksiä vastaavasti vahvistaa enemmän sekä tukea ympäristövaikutusten asianmukaista selvittämistä, osallistumisoikeuksia ja yleisen edun valvontaa.  Muutoksenhakuoikeuden rajaamisessa on nähtävissä ongelmia perusoikeuksien ja ympäristöperusoikeuden näkökulmasta niin kuntalaisten kuin järjestöjen osalta. Nämä näkökohdat tulisi ottaa vielä huomioon jatkovalmistelussa, ja palauttaa kuntalaisen valitusoikeus sekä poistaa muistutusvelvollisuus järjestöiltä.

Lisätietoja: Satu Keski-Lusa, Ympäristöoikeuden asiantuntija, p. +358 44 4914 756, satu.keski-lusa@sll.fi