Huomioita kaivoslain tarkistamisesta – Lupia on sovitettava tiiviimmin yhteen ja valvonnan resursseja lisättävä

Vihervuoren selvityksessä arvioidaan myös kaivoslain ja kaivostoimintaan kohdistuvan muun keskeisen lainsäädännön välisen suhteen toimivuutta. Vihervuori antoi väliraporttinsa 26. huhtikuuta annetussa muistiossa, ja lopullinen raportti valmistuu 15. kesäkuuta 2019 mennessä. Nyt annettu väliraportti on hyvä askel eteenpäin. Koska kyse on vasta alustavista huomioista, kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä ei voi kuitenkaan vielä tehdä.

Muistion alustavana havaintona todetaan, että vuonna 2011 voimaan tulleen kaivoslain perinpohjaiselle muuttamiselle ei ole tarvetta. Sen sijaan kaivoslain ja muun kaivoksia koskevan lainsäädännön välisessä suhteessa on ilmennyt mahdollisia muutostarpeita. Myös lupien sisältökysymykset sekä kaivostoiminnan suhde kaavoitukseen kaipaavat Vihervuoren mukaan selvennystä.

Vihervuori pitää tarpeellisena sitäkin, että Ceta-sopimukseen tai mahdollisiin uusiin investointisuojasopimuksiin liittyvät varautumisnäkökohdat otetaan muutostarpeita ja muutoksia arvioitaessa huomioon. Luonnonsuojeluliitto pitää Vihervuoren havaintoja oikeansuuntaisina. Liitto on esittänyt samansuuntaisia näkemyksiä myös omissa kannanotoissaan.

Kaivoslain ja muun lainsäädännön mukaisten lupamenettelyjen keskinäiselle lähentämiselle sekä päällekkäisyyksien ja aukkojen poistamiselle on Vihervuoren mukaan ilmeinen tarve. Muistiossa todetaan, että uusi, niin sanottu yhden luukun yhteensovittamislaki tarjoaa tähän jo paremman mahdollisuuden.

Vihervuori esittää, että toiminnanharjoittajan valinnanvapauden sijaan yhteensovittamislain mukaisen menettelyn tulisi kuitenkin olla selkeä pääsääntö kaivosluvan ja ympäristöluvan välisessä suhteessa. Ehdotus on kannatettava ja saattaisi parantaa nykyistä tilannetta, jossa eri lakien mukaisten lupaprosessien keskinäissuhde on osin sekava eikä ole yhtenäinen. Sääntelyn ja lupaprosessien selkeys on kaikkien osapuolten etu.

Lupien sisältökysymyksistä Vihervuori esittää merkittävän huomion: kaivostoiminnan ympäristöllisten vaikutusten kokonaisvaltainen huomioon ottaminen on nykyisen lainsäädännön nojalla osin rajallista. Tämä on sääntelyn keskeinen ongelma, sillä ympäristövaikukset huomioidaan eri lupaprosesseissa usein liian kapeasti. Ongelmia on muun muassa malminetsintäluvan ja kaivosluvan edellytyksissä sekä lupamääräyksissä, kaivoslain 48.2 §:n “ehdottoman luvanmyöntämisesteen” määrittelyssä sekä maisema- ja matkailuhaittojen arvioinnissa. Myös Luonnonsuojeluliitto katsoo, että kaivoslakia tulee kehittää ja vahvistaa näiltä osin ja vahvistaa ympäristön asemaa prosessissa.

Kaavoituksen osalta muistiossa todetaan, että kaivoslain sääntely edellyttää kuntien ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien osalta selkeyttämistä. Vihervuori esittää myös tärkeän huomion vireillä olevaan maankäyttö- ja rakennuslain uudistamiseen: kaivoslain ja kaavoitusnormiston välisen suhteen järjestäminen edellyttää kaikissa tapauksissa sitä, että kuntatasolla säilytetään oikeusvaikutteinen kaavainstrumentti. Tämä on myös Luonnonsuojeluliiton kanta.

Muistion selvänä puutteena on pidettävä sitä, että luonnonsuojelun osalta se on varsin niukka. Muistiossa tyydytään lähinnä toteamaan, että luonnonsuojelusääntelyn mahdollisiin muutosehdotuksiin on mielekästä ottaa kantaa vasta sitten, kun oikeuskäytäntö on lisääntynyt. Tältä osin Luonnonsuojeluliitto on Vihervuoren kanssa eri mieltä, sillä etenkin malminetsinnän ja luonnonsuojelun välisistä ongelmista on jo olemassa riittävästi oikeuskäytäntöä.

Eduskuntavaaleissa useat puolueet olivat valmiita rajaamaan luonnonsuojelualueet kaivoslain sovellusalan ulkopuolelle. Kysymys on Vihervuoren selvityksen rajausten ulkopuolella, mutta Luonnonsuojeluliiton mukaan ehdottomasti kannatettava ja liitto toivoo, että tähän kiinnitetään loppuraportissa enemmän huomiota.

Luonnonsuojeluliitto pitää ansiokkaana myös Vihervuoren oikeusturvaan ja laillisuusvalvontaan liittyviä yleisempiä näkemyksiä. Vihervuori toteaa esimerkiksi painokkaasti, että muutoksenhaun osalta on ”olennaista varmistaa, että mahdollisuudet laillisuuskontrolliin kaikissa tuomioistuinasteissa ovat valitusoikeustasolla sääntelyn aineellista sisältöä vastaten kattavat ja tasapainoiset”. Tältä osin hän viittaa kaatuneeseen maakuntauudistukseen (HE 14/2018 vp), jonka niin sanotun Luova-hankkeen yhteydessä oli tarkoitus supistaa ympäristönäkökohtia turvaavien viranomaisten valitusoikeuksia. Vihervuoren mukaan siinä ehdotettuja muutoksia ei pitäisi toteuttaa. Luonnonsuojeluliitto allekirjoittaa täysin Vihervuoren näkemyksen. Olemme olleet näitä ehdotuksia kohtaan erittäin kriittisiä alusta asti ja pidämme tärkeänä, että ympäristöhallintoa kehitetään jatkossa aiempaa vastuullisemmin.

Toinen painava huomio liittyy valvontaan ja sen edellytyksiin. Kaikkien osapuolten kannalta on olennaista, että kaivoslain ja muiden ympäristölakien valvonta tapahtuu oikeasuhtaisesti, asiantuntevasti, tehokkaasti ja oikea-aikaisesti. Muistiossa todetaan, että ”selvityshenkilön saamien selvitysten mukaan ympäristövalvonnan resurssit ja monipuolinen asiantuntemus ely-keskuksissa ovat usean vuoden ajan jatkuvasti vähentyneet, jopa hallitsemattomalla tavalla”, minkä vuoksi ”tilanteeseen olisikin heti kiinnitettävä vakavaa huomiota”. Tästä Luonnonsuojeluliitto on täysin samaa mieltä. Ilman toimivaa ympäristöhallintoa ilmastonmuutoksen hillintä ja luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen pysäyttäminen eivät onnistu.

Näyttää selvältä, että kaivostoiminnan sääntelyä uudistetaan tulevalla hallituskaudella. Tällöin täytyy myös varmistaa, että kaivostoiminta suljetaan kokonaan pois suojelualueilta ja ympäristöperusteinen kaivosvero perustetaan. Kuten maaliskuussa julkaistu lajien uhanalaisuusselvitys kertoi, kaivannaistoiminta on yksi keskeisistä luonnon monimuotoisuutta uhkaavista tekijöistä. Se on syytä huomioida lainsäädännössäkin. Aloite kaivostoiminnan rajaamiseksi pois suojelualueilta on keskeinen tavoitteemme kaivostoiminnan osalta tulevissa hallitusneuvotteluissa. Tämä on saanut kannatusta myös eri puolueilta, ja Luonnonsuojeluliitto toivoo, että se nousee esiin myös kohta alkavissa hallitusneuvotteluissa.

On alueita, joille kaivostoiminta ei sovi. Arvokkaat luonnonsuojelualueet ovat näistä ehkä paras esimerkki.

Pasi Kallio
Ympäristöjuristi