Saavutettavuustyökalut

Suomen luonnonsuojeluliitto
Navigaatio päälle/pois

Luon­non­suo­je­lu­lii­ton kommentit kaa­voi­tus­jär­jes­tel­män muutoksiin

Maakuntakaavojen ohjausvaikutusta heikennettäisiin sekä yleiskaavat ja asemakaavat yhdistettäisiin yhdeksi kuntakaavaksi. Näitä ympäristöministeriön esittämiä muutoksia Luonnonsuojeluliitto vastusti maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen verkkokuulemisessa.

Verkkolomakkeella jätetty kommentti 22.11.2019.

(Kohdat 1-2 olivat kysymyksiä osallistujasta.)

 

3. Kommentit yleisiä säännöksiä koskeviin pykäliin

Aiemmassa luonnoksessa (Alueidenkäytön jaosto 15.8.2019) olleet kaavoituksen yleiset kriteerit tulee jalkauttaa kattavasti kaikille kaavatasoille – myös ilmastotavoitteet ja kulttuuriympäristö.

Tärkeää on selvittää, säilyttää ja ilmaista riittävät yhteydet muihin lakeihin ja päätöksiin. Tässä suhteessa työ on vielä kesken, eikä rajapintoja muihin lakeihin ole vielä kattavasti selvitetty. Muiden lakien rajapinnat ja niiden kehittämismahdollisuudet pitää selvittää ehdottomasti suhteessa myös nykyiseen kaavajärjestelmään – ei vain esitettyihin pykälämuutoksiin (kuten yhden kuntakaavan malli). Selvää on, että kaavoituksen merkitystä esimerkiksi luonnon ja ympäristön suojeluun ei pidä heikentää vaan vahvistaa. Kaavoitus ja alueidenkäytön suunnittelu on keskeinen keino edistää hallitusohjelman ympäristötavoitteita.

4. Kommentit valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskeviin pykäliin

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitys on tärkeä. Niillä välitetään valtakunnalliset tarpeet alempaan kaavoitukseen. Niiden tulee olla kattavasti velvoittavia kaikilla kaavatasoilla.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutuminen edellyttää riittäviä keinoja myös valtion viranomaisille ohjata ja valvoa niiden toteutumista eri tason kaavoissa.Oma ilmastopykälä on tarpeen korostamaan uuden asian merkitystä. Huoltovarmuuden esittämät tarpeet ovat sitä vastoin epäselviä. Sillä ei voi esimerkiksi turpeen varastointia perustella, koska se ei säily pitkään jne.Huomattakoon, että hallitusohjelma nostaa ilmaston lisäksi ylöspäin myös luonnon monimuotoisuuden merkitystä. Sitä pitäisi tehostaa laissa kautta linjan. Eri kohdissa asiaa olisi hyvä avata, että se tarkoittaa lajien ja luontotyyppien sekä ekologisten yhteyksien turvaamista.

 

5. Kommentit maakuntakaavoitusta koskeviin pykäliin
Maakuntakaavan tehokas ja oikeusvaikutteinen ohjausvaikutus kuntien kaavoihin tulee ehdottomasti säilyttää. Sitä on nyt jo heikennetty liikaa muun muassa ympäristötavoitteiden kannalta. Maakuntakaava on tärkeä hoidettaessa kuntien rajoilla olevia asioita, joissa yhden kunnan alueen hanke voi haitata naapurikunnan aluerakennetta, liikennejärjestelmää ja viherverkostoa (esimerkiksi isot kauppakeskukset, kaivokset yms.). Lisäksi maakuntakaavalla voidaan hoitaa varmemmin niitä alueidenkäytön tehtäviä, joita yksittäiset kunnat eivät esimerkiksi poliittisista syistä tai osaamisen puutteen takia halua selvittää ja tehdä.
Suojelumääräykset ovat tarpeen myös maakuntakaavassa, muuten esimerkiksi viherrakenne ja rakennussuojelu ei ole turvassa. Nyt kirjoitettu “maakunnan viherrakenne ja sen kehittämisen periaatteet” ei riitä niitä suojaamaan.

Maakuntakaavassa pitää olla riittävästi oikeusvaikutusta kaikkiin keskeisiin maakunnan alueiden suunnittelun teemoihin. Luonnoksessa niitä ovat vain liikennejärjestelmä ja viherrakenne, vaikka myös aluerakenne pitää maakuntakaavassa esittää. Merkittävät maankäyttöä muuttavat toiminnat osoitetaan nykyisissä maakuntakaavoissa, jolloin niiden selvitykset voidaan tehdä niin että se tukee kustannustehokkaasti kuntakaavoitustakin. Lisäksi yhdyskuntarakenteen ja ympäristötavoitteiden kannalta on tärkeää ohjata esimerkiksi rakentamista pois valkoisilta alueilta. Oikeusvaikutteisia asioita tulee olla myös esimerkiksi tuulivoima, maisema, luonnonvarat, kulttuuriympäristöt ja kauppakeskukset.

Maakuntakaavan sisällössä on yhä tarvetta seudullisille, yhtä kuntaa laajemmille tavoitteille, ei vain maakunnan tasolle. Nyt seudullisille, monta kuntaa koskeville

asioille ei ole mitään ohjauskeinoa varsinkaan maaseudulla. Seudullisen ja maakunnallisen merkityksen erottaminen on joskus vaikeaa, joten seudullisuus on tärkeä määritellä yhtä kuntaa laajemmiksi asioiksi.

Maakuntakaavojen ohjaus, valvonta ja vahvistaminen tulee palauttaa ympäristöministeriölle, jotta niissä turvataan muun muassa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, kaavojen taso, laillisuus ja laatu.

6. Kommentit kaupunkiseutukaavaa koskeviin pykäliin
Tällaiset kaupunkien yhteiset yleiskaavat ovat nytkin olleet mahdollisia. Niitä ei ole kuitenkaan tehty monta ja niiden hyödyllisyys on ollut kyseenalainen. Samat tavoitteet on hoidettavissa maakuntakaavalla, varsinkin jos seudullisuus säilytetään sen scopessa.
Kokemuksemme yhteisten yleiskaavojen päätöksentekoprosesseista ovat olleet hyvin kielteisiä – ääriesimerkkinä Östersundomin yhteinen yleiskaava. Valta on ollut pienellä teknokraattijoukolla, ja kuntien päättäjät on asetettu jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen. Kansanvalta, osallistuminen ja vuorovaikutus ovat tällöin vaarassa.

7. Kommentit kuntakaavaa koskeviin pykäliin

Nykyisin vakiintunut jako yleiskaavaan ja asemakaavaan on osallistenkin näkökulmasta hyvin toimiva ja selkeä.

Sitä vastoin esitetty asemakaavat ja yleiskaavat yhdistävä kuntakaava on monessa suhteessa ongelmallinen.

Kuntakaava ei järjestelmänä ole selkeä.

• Varsinkin kehittämisperiaatteiden ja toteuttamista ohjaavan osan suhde on epäselvä.
• Informaatioaineiston ja kaavaselostuksen ohjausvaikutus ja painoarvo ei ole selvä. Kuullaanko niiden muutoksesta vai ei? Tehdäänkö muutoksista päätös? Vaarana on, että Informaatioaineisto tulkittaisiin pitkälti tausta-aineistona, jolla ei ole suoraa oikeudellista vaikutusta. Se voitaisiin usein ymmärtää suositukseksi, joilla ei ole käytännössä mitään merkitystä. Selkeitä rakentamisrajoitteita aiheuttavan aineiston laaja päätyminen infoaineistoksi aiheuttaisi myös hankkeiden toteuttajille vaikeuksia sen hahmottamisessa, mikä on mahdollista ja laillista.
• Erityisessä vaarassa ovat asiat, jotka menisivät informaatio-aineistoon eikä oikeusvaikutteisiksi määräyksiksi ja aluevarauksiksi. Tällaisia ovat herkästi esimerkiksi viheralueet ja -verkostot, rakennussuojelu ja ilmastotavoitteiden huomioon ottaminen.
• Erityisen epäselvää olisi kuntakaavan muuttaminen.
• Siirtymäsäädökset olisivat hyvin hankalia.

Kaavahierarkia rapautuisi

• Se voi johtaa yleisten etujen ja verkostojen murentumiseen.
• Jopa maakuntakaavan kokonaisvaltaisesti ohjaamien asioiden jalkautus heikentyisi
• Käytännössä asioita siirtyisi enemmän kaavoituksesta ja kaavoittajilta rakennuslupiin ja rakennusvalvontaan (kaksivaiheinen rakennuslupa, mikä ei jälkipainotteisuudessaan ole hyvä idea).
• Kaavoituksessa mentäisiin herkästi yhä enemmän yksittäiset postimerkkikaavat ja hankekaavat edellä. Ne voivat silloin heiluttaa nykyistä herkemmin koko kunnan alueidenkäytön kokonaisuuksia. Usein ei ole hankkeen vetäjän intressissä selvittää laajempia vaikutuksia esimerkiksi liikennejärjestelmään, viherverkostoon ja ilmastoon.

Kaava luo oikeuksia ja velvollisuuksia.

• Se vaikuttaa myös tonttien arvoon ym.
• Uudessa kuntakaavassa kuitenkin kaikkien oikeusturva, oikeusvarmuus sekä päätösten pysyvyys ja ennustettavuus heikkenisi.
• Myös kaavan toteutusvastuut voivat hämärtyä.
• Helposti muuteltavissa olevassa kuntakaavassa myös ns. rakenteellinen korruptio voi lisääntyä.

Kansalaisten osallistuminen ja vuorovaikutus ei parane vaan heikkenee.
– Vaikuttamismahdollisuudet vähenevät, kun yksi kokonainen kaavataso poistuu.
– Tulevaisuudessa jonkun alueen käytöstä voi lausua enää yhdessä vaiheessa.
–  Kansalaiset eivät välttämättä tulevaisuudessa enää hahmottaisi milloin mihinkin pitäisi vaikuttaa.
– Lisäksi kuntakaavan muutokset, joita voi tulla milloin tahansa, ovat vaikeita seurata.
– Yksi ongelma on, että muutoksenhakuoikeus voi heikentyä: kun kaavasta tulee epäselvempi, sitä on vaikea osoittaa lainvastaiseksi.

Myös vaikutusten arviointi vaikeutuu.
– Vaikutuksiltaan epäselvää kaavaa on mahdotonta riittävästi selvittää ja arvioida.
– Hankaluuksia tulee myös kaavan muutostilanteessa.
– Erityisesti yhteisvaikutusten hahmottaminen voi heikentyä.

On selvää, että kuntakaavaan siirtymisen aikataulu on täysin mahdoton.

• Varsinkaan pienillä kunnilla ei tule olemaan teknisiä, taloudellisia ja osaamiseen perustuvia valmiuksia toteuttaa tällaista pitkälti digitalisaatioon perustuvaa muutosta lähivuosina.
• Yhtä selvää on, että kuntakaavaa ei ainakaan voi ilman kokeiluja hyväksyä.
• Kuntien kaavaärjestelmän muutos vaatisi hyvin pitkän siirtymäajan, kun monitasoinen kaavarakenne muutettaisiin yhden kaavan systeemiin. Se ei tulisi olemaan helppoa vaan erittäin monimutkaista. Käytännössä Suomen kaikissa kunnissa pitäisi silloin tehdä kaavojen kokonaispäivitys. Se olisi valtavan suuri, aikaa, rahaa ja henkilöstöä vievä hanke. Samalla vaivalla saisi aikaan paljon muutakin.

Yhteenveto

• Parempi vaihtoehto on kehittää nykyistä selkeää yleiskaava- ja asemakaavajärjestelmää.
• Tätä tukevat myös monet hallitusohjelman kirjaukset, esimerkiksi: “ Kuntien kaavamonopoli ja kaavahierarkia säilytetään… Kaavoitus perustuu kattaviin vaikutusarvioihin… Parannetaan ihmisten osallistumismahdollisuuksia.”

 

8. Kommentit kaikkia kaavatasoja koskeviin pykäliin

Parasta olisi jatkaa nykyisen selkeän kaavahierarkian – maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava – mallia sekä kehittää olemassa olevia pykäliä ja käytäntöjä.

 

9. Millä muulla kuin näissä pykäläluonnoksissa esitetyllä tavalla alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää voitaisiin kehittää?

Ajallaan tehdyt hyvin harkitut, kohdennetut ja riittävät selvitykset sekä vuorovaikutuksen kehittäminen nopeuttavat kaavoja ja lisäävät niiden hyväksyttävyyttä.
Asioiden selvittäminen vasta alimmalla kaavatasolla ja suunnitteluprosessin loppuvaiheessa johtaa helposti aikataulu- ja laillisuusongelmiin.

• Usein ongelmia tulee siitä, että päätöksiä runnotaan läpi tilanteissa, missä liian aikaisin valittu vaihtoehto ei ole toteuttamiskepoinen.
• Vuorovaikutuksen etupainotteisuuden lisääminen osallistumis- ja arviointiohjelman vaihetta kehittämällä olisi kaikkien edun mukaista.
• Digitalisaatio helpottaa tiedonsaantia niin, että tieto on oikeaan aikaan oikeassa paikassa ja että tehdyt muutokset ja lisäykset näkyvät nykyistä selvemmin. Tämäkin nopeuttaa prosessia.

Kaavoittajien ja tuomioistuinten voimavarojen ja osaamisen vahvistaminen on kaikkien edun mukaista.

 

10. Yleiset kommentit ja kommentit lain jatkovalmisteluun

Koko uudistuksen tavoitteet ovat olleet epäselvät ja osin ristiriitaiset. Uudistuksessa tulee ottaa tätä luonnosta paremmin huomioon uuden Rinteen hallituksen ohjelma:

“Uudistuksen päätavoitteita ovat hiilineutraali yhteiskunta, luonnon monimuotoisuuden vahvistaminen sekä rakentamisen laadun parantaminen ja digitalisaation edistäminen. Lisäksi on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys. Kuntien kaavamonopoli ja kaavahierarkia säilytetään, kaavaprosessin sujuvuutta edistetään ja kuntien maapolitiikkaa vahvistetaan. Kaavoitus perustuu kattaviin vaikutusarvioihin. Alueiden käytön laillisuuden valvonta säilyy viranomaistoimintana vähintään nykytasolla. … Ilmastonmuutoksen torjunta otetaan huomioon niin kaavoituksessa, rakentamisessa kuin rakennuskannan ylläpidossa. Yhdyskuntarakenteen tulee tukea ilmastonmuutokseen sopeutumista sekä suosia kävelyä, pyöräilyä ja joukkoliikennettä erityisesti kaupunkiseuduilla. Vaalitaan kulttuuriympäristöjä ja vahvistetaan luonnon monimuotoisuutta myös kaupunkiympäristössä. Parannetaan ihmisten osallistumismahdollisuuksia. Luodaan rakennetun ympäristön valtakunnallinen digitaalinen rekisteri ja tietoalusta, joihin maankäyttöä ja rakentamista koskevat päätökset ja prosessit tukeutuvat. Edistetään kunnissa rakentamisen luvissa ja ilmoituksissa yhden luukun periaatetta ja sähköistä asiointia.”

Strategisesti kuntakaava siirtäisi kaavoitusta holistisesta atomistiseen suuntaan, mistä seuraisi entistä huonompaa suunnittelua.

• Keskeinen uhka esitetyissä muutoksissa on yhdyskuntarakenteen hajautuminen ja viherrakenteen rikkoontuminen. Sillä on suuret vaikutukset myös ilmastonmuutokseen ja siihen sopeutumiseen.

MRL-uudistuksessa tulee yleisemminkin käyttää varovaisuusperiaatetta

• Ei pidä vaarantaa ja rikkoa koneistoa, joka toimii hyvin ja jota voidaan yhä kehittää hienosäädöllä ja parhaita käytäntöjä kunnissa kehittämällä.

• Nykyisen kaavahierarkian tulee ehdottomasti olla vaihtoehtovertailussa 0-vaihtoehtona ja sen kehittämisen 0+:na.
• Myös viime hallituksen KARALUSU-muutosten ongelmat tulee selvittää ja korjata.

On myös pyrittävä ja pystyttävä nykyistä selkeämmin erottamaan MRL:n mahdolliset ongelmat ja kehitystarpeet kuntien toimintatapojen ja aliresurssointien aiheuttamista ongelmista. Nykyinen lakimuutosprosessi tuntuu lähes kokonaan sivuuttavan tämän selvitystarpeen.

Tieto tästä kommentointimahdollisuudesta ei ole saavuttanut kovin monia, ei edes ympäristöoikeuden ammattilaisia.

Valmistelussa on muutos, joka vaikuttaisi kaikkiin maankäytön suunnittelun kanssa eri rooleissa toimiviin tai työskenteleviin. Jatkossa hankkeen osallisvaikutusten arviointiin sekä osallisten kuulemiseen tulee kiinnittää erityistä lisähuomiota. Huomiointitarve koskee etenkin niitä tahoja, jotka eivät työn tai etujärjestöroolin puolesta ole jo virallisesti osana lakivalmistelua. Tämä koskee myös MRL:n rajapintoja muihin lakeihin.

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Toimeksi saaneena

Tapani Veistola
erityisasiantuntija

Lisätietoja

Erityisasiantuntija Tapani Veistola

Jaa sosiaalisessa mediassa