Lausunto ta­lous­va­lio­kun­nal­le ”yhden luukun” menettelyistä

Ympäristöllisten lupamenettelyiden yhteensovittaminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa ja voi edistää lupaprosessien toimivuutta. Lakiehdotuksessa on kuitenkin huomioitu osin puutteellisesti muiden osallisten kuin toiminnanharjoittajan ja viranomaisen tosiasialliset vaikutusmahdollisuudet. YVA-menettelyn ja lupamenettelyn yhteensovittamista pidämme tarpeettomana niiden pienestä määrästä ja rajallisesta soveltamisalasta johtuen.

HE 269/2018 vp

Ympäristöjuristi Pasi Kallio

Suomen luonnonsuojeluliitto ry

TaV 16.1.2019

Talousvaliokunnalle

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta ym.

Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää lausuntopyynnöstä ja toteaa asiasta seuraavaa.

Tiivistelmä

Ympäristöllisten lupamenettelyiden yhteensovittaminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa ja voi edistää lupaprosessien toimivuutta. Lakiehdotuksessa on kuitenkin huomioitu osin puutteellisesti muiden osallisten kuin toiminnanharjoittajan ja viranomaisen tosiasialliset vaikutusmahdollisuudet. Lupien ajallinen yhteensovittaminen saattaa parantaa hankkeiden kokonaisuuden ymmärrettävyyttä, mutta samalla se voi lisätä haitankärsijöiden painetta hallita laajoja ja monimutkaisia lupahakemuksia samanaikaisesti, vaatien enemmän resursseja. Pahimmassa tapauksessa resurssipulasta johtuva ennakollinen osallistumisvaje voi johtaa valitusten lisääntymiseen ja taloudellisten kustannusten kasvuun. YVA-menettelyn ja lupamenettelyn yhteensovittamista pidämme tarpeettomana niiden pienestä määrästä ja rajallisesta soveltamisalasta johtuen.

Maakuntauudistuksen vaikutus menettelylain hyväksyttävyyteen

Aluksi nostamme esiin yhden luukun menettelylain kytkennän yhä valmisteilla olevaan maakuntauudistukseen, joka vaikeuttaa kokonaisuuden arviointia, sillä menettelylaki kytkeytyy keskeisesti uuteen Luova-virastoon. Tämän lakiehdotuksen valmistelu pohjautui luonnokselle maakuntauudistuksen ja valtion lupa- ja valvontaviraston (Luova) tehtävistä. Tuolloin viranomaiselle kuuluva yleisen edun valvonta oli tarkoitus turvata mm. erillisen yksikön ja viranomaisen valitusoikeuden avulla. Sen jälkeen tilanne on olennaisesti muuttunut ja mm. viranomaisen valitusoikeutta Luovassa ehdotetaan poistettavaksi. Tällä muutoksella on välitön vaikutus myös yhden luukun lakiehdotuksen hyväksyttävyyteen, koska viranomaisen valitusoikeuden poistaminen heikentää päätösten laillisuusvalvontaa ja lisää edelleen kansalaisten ja järjestöjen kuormitusta. Lakia ympäristöllisistä lupamenettelyistä tulee arvioida uudelleen, mikäli maakuntauudistus ehdotetussa muodossa hyväksytään. Tällöin muiden osallisten asemaa prosessissa tulee vahvistaa mm. ennakkoneuvotteluiden laajentamisen sekä kuulemis- ja valitusaikojen pidentämisen osalta.

Yleisiä lähtökohtia lupamenettelyn yhteensovittamisesta

Suomen luonnonsuojeluliitto oli mukana hankkeen ohjausryhmässä ja kannattaa lain peruslähtökohtaa lupamenettelyiden yhteensovittamisesta. Hankkeiden eri lupamenettelyiden nykytilanne on sekava, epäyhtenäinen ja osin vaikeasti hallittava, joten menettelyiden yhdenmukaistaminen on perustelua. Hakemusten korkea laatu ja niitä palvelevat riittävät ja laadukkaat selvitykset ovat paras keino myös sujuvoittaa lupamenettelyitä.

Hankkeessa omaksuttu ajatus asiakaslähtöisyydestä on lähtökohtaisesti kannatettava, mutta käytännössä sillä on tarkoitettu vain luvanhakijan ja viranomaisen välistä suhdetta. Lupaprosesseissa asiakkaita ovat myös muut osalliset, kuten asukkaat ja järjestöt. Tämä asiakkuuden yksipuolisuus näkyy lopputuloksessa esimerkiksi ennakkotapaamisen osallisuusrajoitteissa, kuulemis- ja valitusaikojen suppeudessa sekä yhdentämisen valinnan hakijalähtöisyydessä.

Vaikka lupamenettelyiden yhdentäminen on kannatettavaa, haitankärsijän näkökulmasta haasteena ovat mm. lisääntyvän asiantuntemuksen vaatimus, asioiden laajuus ja käsittelyn samanaikaisuus sekä toiminnan vapaaehtoisuus. Järjestöjen ja muiden haitankärsijöiden ajalliset ja taloudelliset resurssit ovat varsin rajalliset, mikä vaikeuttaa isojen kokonaisuuksien hallintaa. Yhtäältä hankekokonaisuuden ajallisesti yhdenmukainen menettely helpottaa tiedonsaantia ja edistää kokonaisymmärrystä, mutta toisaalta se asettaa paineita ajankäytölle ja osaamiselle. Tällä on erityistä merkitystä muutoksenhakuvaiheessa, koska päätökset pyritään antamaan samanaikaisesti. Vapaaehtoispohjalta toimivien osallisten näkökulmasta tämä voi aiheuttaa resurssipulaa ja myös epätietoisuutta siitä, kenellä missäkin asiassa on valitusoikeus.

Ehdotuksen mukaan yksityisille asianosaisille ja haitankärsijöille aiheutuvat kustannukset voivat vähentyä, kun näkemykset voidaan keskittää yhteen ajankohtaan ja ne otetaan huomioon useammassa menettelyssä. Osin näin voikin olla, mutta yhdentäminen johtaa samalla aiempaa laajempiin ja vaikeaselkoisempiin asiakokonaisuuksiin. Tämä voi johtaa lisääntyvään tarpeeseen käyttää mm. oikeudellisia avustajia tai muita asiantuntijoita, koska kansalaisten ja järjestöjen resurssit eivät riitä. Siten ehdotus saattaa lisätä kansalaisten ja järjestöjen taloudellisia kustannuksia. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että prosessin keskittämisestä ja yhteensovittamisesta aiheutuvaa haitankärsijöiden resurssiongelmaa ei ole esityksessä otettu riittävällä tavalla huomioon.

Yksityiskohtaisia huomioita

Yhteensovitettavat lupamenettelyt (1-4 §) ja yhteensovittava viranomainen (5 §)

Lupamenettelyjen yhteensovittaminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa, mutta menettelyn jouduttaminen vain varauksin. Ratkaisevaa on prosessin kokonaiskesto, ei lupamenettelyn ajallinen tiivistäminen. Menettelyiden kasaantuessa valitukset saattavat lisääntyä, mikä pidentää prosesseja. Uuden menettelylain säätäminen muiden lakien omien menettelysäännösten ’päälle’ saattaa myös vaikeuttaa järjestelmän ymmärrettävyyttä (4 §) esimerkiksi eri lupien puhevallan, valitusoikeuden ja tiedottamisen osalta. Myöskään perustelut eivät avaudu helposti, joten niitä tulisi selventää. Kun sovellettavana on useampi laki, menettelyiden tulee olla helposti ymmärrettäviä, vailla tulkintaongelmia. Yhteensovittavan viranomaisen osaamiseen on kiinnitettävän erityistä huomiota, sillä sen tulee tuntea esim. luonnonsuojelulain suoria oikeusvaikutuksia omaavat velvoitteet.

Hakijan neuvonta (6 §)

Esityksen mukaan neuvonnassa on kyse hakijan ja eri viranomaisten välisestä tapaamisesta, jossa pyritään ohjaamaan hakemusta oikeaan suuntaan. Ennakkotapaamiset saattavatkin parantaa hakemusten laatua, mikä on kaikkien etu. Perusteluissa mainittu suunnitelma lupahakemuksen käsittelyn etenemisaikataulusta on tarpeellinen asiakirja ja sen merkitystä tulisi vahvistaa. Perusteluissa mainitusta tapaamisen muistiosta tulisi kuitenkin säätää pykälätasolla, ei vain perusteluissa

Säännös kuitenkin kuvastaa rajallista käsitystä asiakaslähtöisyydestä, koska muut osalliset jäävät sen ulkopuolelle. Esimerkiksi Suomen ympäristöoikeustieteen seura on kiinnittänyt asiaan huomiota, mainiten ns. Equality of arms -periaatteen, joka edellyttää kaikkien osapuolien yhtäläisiä keinoja vaikuttaa ratkaisuun. Ottaen huomioon suunnitellut rajaukset Luovan valitusoikeuteen ja yleisen edun valvontaan, esitämme edelleen harkittavaksi, että neuvonnan piiriin tulisi pykälässä sisällyttää myös muut osalliset ja siten varmistaa tapaamisten läpinäkyvyys.

Yhteensovittamisen aloittaminen ja keskeyttäminen (7 ja 13 §)

Mikäli kuuleminen eri lupahakemuksista suoritetaan yhdellä kertaa, on varmistuttava jätettyjen mielipiteiden kohdentumisesta oikeaan lupahakemukseen. Osalliset eivät välttämättä tunnista oikeaa prosessia, tai yhteensovittava viranomainen ei tunnista kuhunkin lupa-asiaan liittyviä olennaisia argumentteja. Tarkoituksena on myös jättää menettelyiden yhdentämisen valinta ja sen keskeyttäminen kokonaan hakijan päätettäväksi. Yhteensovittavalla viranomaisella tulisi olla mahdollisuus harkintaan yhteensovittamisen tarpeen osalta sekä oikeus keskeyttää prosessi, kuten valmistelussa aiemmin esitettiin.

Lupahakemuksista kuuleminen (10 – 11§) ja lupapäätösten antaminen (14 – 15 §)

Lupamenettelyiden ajallinen yhdentäminen saattaa johtaa kuulemisen samanaikaisuuteen asiallisesti ja alueellisesti laajoista ja monimutkaisista kokonaisuuksista. Tällöin mielipiteen jättäminen on erittäin haasteellista ehdotetussa 30 vrk:n kuluessa. Liian lyhyt kuulemisaika saattaa pahimmillaan johtaa valitusten lisääntymiseen, koska prosessiin ei ehditä perehtyä valmisteluvaiheessa. Esityksen perusteluissa on esitetty kuulemisajan pidentämistä esimerkiksi 45 päivään esim. laajojen hankekokonaisuuksien kohdalla. Kannatamme tätä, mutta asiasta tulisi ehdottomasti säätää pykälätasolla. Mikäli asiaan liittyy YVA- kuuleminen, kuulemisen vähimmäisaika on 45 ja enimmäisaika 60 päivää, mikä onkin välttämätöntä.

Lupapäätösten antaminen samanaikaisesti, mutta eri lakien nojalla voi aiheuttaa epäselvyyttä valitusoikeudesta ja tiedoksisaannin ajankohdasta. Tältä osin sääntelyn tulisi olla yksiselitteistä. Lupapäätösten osalta esitykseen ei sisälly mahdollisuutta valitusajan pidentämiseen, mikä johtaa siihen, osallisten on tehtävä valitus ehkä useasta päätöksestä 30 vrk:n kuluessa. Tämä voi olla mahdotonta ja siihen tulisi kiinnittää huomiota. Menettely voi tosiasiallisesti vaarantaa perustuslain turvaamat osallistumisoikeudet ja muutoksenhakumahdollisuuden.

Ympäristönsuojelulain 47 b §, vesilain 12 a § sekä luonnonsuojelulain 72 b ja 61.5 §

Tältä osin esitys ja sen perustelut ovat liian väljät ja tulkinnanvaraiset yhteiskäsittelystä luopumisen osalta. Säännösten mukaan ”hakemukset on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana”. Perusteluissa kuitenkin todetaan, että ”yhteiskäsittelyä voitaisiin pitää tarpeettomana esimerkiksi tilanteessa, jossa ennakkoon näyttäisi epävarmalta, voidaanko molemmat luvat myöntää”. Epämääräinen ennakkoarvio ei vastaa pykälän vaatimusta erityisten syiden olemassaolosta. Yhteiskäsittelystä luopumisen tulisi olla poikkeus pääsääntöön ja sille on oltava selkeät perusteet.

On myös kyseenalaista, voidaanko yhteensovittamisen ”esilupana” sitovasti etukäteen päättää, voidaanko poikkeuslupa myöntää vai ei. Poikkeuslupa pitää ratkaista kuten luonnonsuojelulaissa on erikseen edellytetty. Mikä vaikutus tällaisella esiratkaisulla on varsinaiseen lupaharkintaan? Tehdäänkö ratkaisu avoimesti uudestaan vai tukeudutaan jo etukäteen tehtyyn, mutta mahdollisesti kevennettyyn esiratkaisuun?

YVA- ja lupamenettelyjen yhteensovittaminen

Luonnonsuojeluliitto pitää YVA- ja lupamenettelyjen kuulemisten yhteensovittamista tarpeettomana ja samalla myös YVA- menettelyn yleisen ohjausvaikutuksen heikentämisenä. Useimmiten jo digitaalisuus sekä viranomaisten menettelytapojen kehittäminen hoitaa ne harvat tilanteet, joissa yhdistäminen saattaisi olla tarpeen. Suhtaudumme kriittisesti myös siihen, että YVA-selostus ja perusteltu päätelmä tulisi liittää hakemukseen vasta ”ennen päätöksentekoa”. YVA-menettelyn tulisi olla valmis ennen hankkeen lupahakemuksen jättämistä, sillä YVA:n tulokset nähdään vasta arviointiselostuksessa, siitä annetuissa lausunnoissa ja perustellussa päätelmässä. Yhdistämisen myötä lausunnonantajat menettävät mahdollisuuden arvioida luvan edellytyksiä muiden tahojen antamien YVA-selostuksen lausuntojen ja perustellun päätelmän valossa. YVA-lain 22 a 1 momentin mukaan hanketta koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin ja lupahakemuksen selvitystarpeet sovitetaan arviointiohjelmassa yhteen. Vaikka selvitysten yhdistäminen on osin perusteltua, etukäteen ei kuitenkaan voi ratkaista tyhjentävästi tarvittavia selvityksiä.

Lopuksi

Edellä nostamistamme kriittisistä kommenteista huolimatta katsomme, että ehdotus on lähtökohdiltaan ja monilta osin myös pykälätasolla melko onnistunut. YVA-menettelyn ja lupamenettelyn kuulemisen yhdentämisen osalta emme kuitenkaan kannata ehdotusta. Muilta osin lausuntomme tarkoituksena on kiinnittää huomiota joihinkin ehdotuksen epäkohtiin, sillä osin jo aikataulukiireistä johtuen siihen on jäänyt pieniä puutteita, epätarkkuutta ja tulkinnanvaraisuutta. Lisäksi kokonaisuutta on vielä arvioitava ja tarkennettava sen perusteella, missä muodossa maakuntauudistus eduskunnassa lopulta hyväksytään, vai hyväksytäänkö ollenkaan.

Lisätietoja

• ympäristöjuristi Pasi Kallio, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio at sll.fi