Kenen intressejä kaivoslaki edistää nyt ja tulevaisuudessa?

Meneillään olevan kaivoslain uudistuksen loppumetrien yhdeksi suurimmaksi avoimeksi kysymykseksi on noussut intressivertailun ottaminen osaksi kaivoslakia. Työ- ja elinkeinoministeriö on jatkanut toistamiseen kaivoslain uudistamista pohtivan työryhmän toimikautta, jotta valmistelussa ehditään selvittää, pitäisikö kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä olla intressivertailu nykyisen oikeusharkinnan lisäksi.

Vesilain intressivertailu esikuvaksi

Jos intressivertailu tuotaisiin kaivoslupaan samalla tavalla kuin vesilakiin, niin kaivoslupaa harkittaessa vertailtaisiin kaivoksesta aiheutuvia hyötyjä ja sen aiheuttamia haittoja. Yksinkertaisimmillaan vesilain mukaisessa intressivertailussa arvioidaan esimerkiksi suunnitellun vesivoimalaitoksen rakentamisesta seuraavia hyötyjä ja haittoja yhteiskunnalle. Lupa myönnetään, jos hankkeesta on enemmän hyötyä kuin haittaa. Lisäksi hankkeesta ei saa aiheutua luvan ehdottoman esteen mukaisia seurauksia, kuten huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa. Hyötyihin voidaan laskea esimerkiksi sähköntuotannon ja säätövoiman turvaaminen ja haitaksi menetykset virtavesikaloille ja mahdolliset vaikutukset maanomistukseen. Luvan edellytyksenä on siten haittoja suurempi nettohyöty kokonaisarvioinnissa lopputuloksena.

Intressien huomioiminen kaivoslaissa

Vastaavasti voimassa olevassa kaivoslaissa kaivoslupa myönnetään, jos teknistaloudellisesti esiintymä on hyödyntämiskelpoinen, eikä luvan esteeksi nouse vesilain tapaan esimerkiksi hankkeesta aiheutuvat huomattavat vahingolliset ympäristövaikutukset. Ehdoton este toimii viimeisenä keinona ja ns. perälautasäännöksenä kaikkein haitallisimpien vaikutusten estämiseksi poikkeustapauksissa, mutta kaivoksen perustamisen kokonaishyödyllisyyttä ei kaivoslupaa myönnettäessä voida ottaa huomioon. Intressivertailun sopivuutta kaivoslakiin tullaan arvioimaan kaivoslain uudistuksesta erillisen valtioneuvoston VNTEAS-intressivertailututkimuksen tulosten perusteella, jonka odotetaan valmistuvan vuoden 2022 alkupuolella. 

Intressien huomioimista lisätty kaivoslain uudistuksessa jo ennen intressivertailua

Työ- ja elinkeinoministeriön tämänhetkisessä lakiehdotuksessa kaivoslain eri intressien huomioimista on osaltaan vahvistettu jo ennen intressivertailututkimuksen tulosten valmistumista. Edellä mainitun perälauta-säännöksen pahimpia vuotokohtia ehdotetaan paikattavaksi niin, että tulevaisuudessa pelkästään kaivostoiminnan merkittävä heikennys paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloissa riittää, kun nyt tällä hetkellä vaaditaan, että sekä asutus- ja elinkeino-olot heikkenevät samanaikaisesti.

Hallitusohjelman mukaisesti kaivoslaissa vahvistetaan myös maanomistajien asemaa. Jatkossa maanomistajilla, jotka omistavat vähintään puolet malminetsintäalueen pinta-alan kiinteistöistä, olisi mahdollisuus kieltää malminetsintäluvan voimassaolon  jatkaminen 10 vuoden jälkeen. Maanomistajien suostumuksesta voitaisiin kuitenkin poiketa valtioneuvoston päätöksellä. Valtioneuvosto voisi toiminnanharjoittajan hakemuksesta puoltaa jatkolupaa malminetsinnälle maanomistajien vastustuksesta huolimatta, jos tärkeä yleinen etu sitä vaatii. Pykäläluonnoksen mukaan yleisenä etuna voitaisiin pitää esimerkiksi hankkeen paikallis- ja aluetaloudellisia vaikutuksia, työllisyysvaikutuksia sekä yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarvetta. Hallituksen esitysluonnoksessa ei arvioida tai perustella tarkemmin, miksi ja miten maanomistajan oikeutta kieltää malminetsintä tulisi arvioida suhteessa tärkeään yleiseen etuun. Kaivoslakiluonnoksen perustelujen puuttuessa tulkinta-apua voidaan hakea voimassa olevan kaivoslain esitöistä vuodelta 2009, jotka koskevat kaivosaluelunastuslupaa. Voimassa olevan kaivoslain mukainen kaivosaluelunastusluvan saaminen edellyttää yleistä tarvetta eli yhteiskunnallista välttämättömyyttä hankkeelta. Malminetsintään voitaisiin kuitenkin myöntää jatkolupa kevyemmin perustein tärkeän yleisen edun ollessa käsillä. 

Malminetsintäluvan jatkaminen valtioneuvoston päätöksellä tilanteissa, joissa maanomistajat sitä vastustavat, olisivat myös alttiita investointisopimusten mukaisille kanteille Suomea vastaan. Kanadalaisilla malminetsintä- ja kaivosyhtiöillä olisi mahdollisuus ja intressi CETA-sopimuksen perusteella painostaa valtioneuvostoa puoltopäätösten kohdalla ja lopulta haastaa Suomi välimiesmenettelyyn yleisen edun tulkinnasta. Harkinnassa jouduttaisiin arvioimaan esimerkiksi sitä, pidetäänkö tärkeänä yleisenä etuna sitä, että pitkäaikaisella malminetsintätyöllä saadaan lisättyä paikallista työllisyyttä.

Intressien huomioimisen järjestys ratkaisee

Vaikuttaisi kuitenkin siltä, että valtioneuvoston puoltopäätöstä malminetsintäluvan jatkamiselle perustellaan tosiasiallisesti siten, että malminetsinnän yhtiön tuleva oikeus ja etusija mineraalien hyödyntämiseen pitkäaikaisen malminetsinnän jälkeen korostuu. Malminetsinnässä tarkoitus yhteiskunnan yleisen edun kannalta on geologisten luonnonvarojen kartoittaminen. Kerätyt tiedot ovat myös pääosin julkisia ja hyödynnettävissä myöhemmin, jos yhteiskunnan etu niin vaatii, mutta malminetsintäluvan katkeamattomalla jatkamisella suojataan vain malminetsintäyhtiön etusijaa muihin yhtiöihin nähden.

Poikkeamispäätös on ongelmallinen, kun sitä verrataan esimerkiksi ehdotettuun kunnan oikeuteen vastustaa malminetsintälupaa. Ehdotuksessa kunnan vastustaminen voi perustua vain malminetsinnän suoriin olennaisiin vaikutuksiin, eikä suunnitellun kaivostoiminnan vaikutuksiin.

Intressien eri aikaisesta huomioimisesta samanaikaiseen vertailuun

Voimassa oleva kaivoslaki ja siihen ehdotetut muutokset huomioivat eri kaivostoimintaan liittyviä intressejä kaivoslain soveltamisen eri vaiheessa ja eri asteisesti ilman, että kokonaisvaikutuksia kaivoslain tavoitteisiin nähden on arvioitu kunnolla.

Intressien huomioimisen erivaiheisuuden ongelmaa voidaan hahmottaa esimerkiksi arvioimalla ehdotettua valtioneuvoston puoltopäätöstä malminetsinnän jatkamiselle maanomistajien suostumuksen puuttuessa yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Raaka-ainehuollon tarpeella olisi erilainen vaikutus kaivostoiminnan edellytyksiin, jos raaka-aineiden riittävyyttä arvioitaisiin kaivoslakiin ehdotetun 1 §:n mukaisesti luonnonvarojen kestävän käytön periaatteen näkökulmasta. Mineraalien riittävyys pitkällä aikavälillä tulisikin arvioida kaivosluvan intressivertailun osana. Kaivosluvassa varmistettaisiin siten myös mineraalien riittävyys seuraaville sukupolville.  Mineraalien riittävyyden arviointiin tarvittaisiin taas kansallinen mineraalistrategia.

Vesilain sääntelymalli on kehittynyt vesivarantojen sääntelytarpeesta, joka huomioisi ja yhteensovittaisi yhteiskunnan odotusten muuttuessa parhaiten veden sääntelyyn kohdistuvia ristiriitaisia odotuksia. Malli muistuttaa paljon mineraalien säätelyyn liittyviä  oikeudellisia ongelmia. Vesilain mukainen intressivertailu osana kaivosluvan myöntämisen edellytyksiä mahdollistaisi yhteiskunnan muutosten huomioimisen kaivostoiminnan sääntelyssä ja takaisi pitkäikäisen kaivoslain paremmin kuin kaivoslain nykyinen jäykkä oikeusharkintamalli, joka huomioi huonosti yhteiskunnallisen muutoksen ja on herkkä kansalaisyhteiskunnan arvostelulle.

 Kirjoittaja Matti Kattainen on Suomen luonnonsuojeluliiton ympäristöjuristi

Lisätietoja