Lausunto Investointien tehokas lupamenettely säädetyn aikarajan puitteissa -selvityksestä

15.7.2020

Asia: VN/13141/2020

Lausunto Investointien tehokas lupamenettely säädetyn aikarajan puitteissa -selvityksestä

Edellytyksistä ja mahdollisuuksista asettaa lainsäädännöllä viranomaisille aikarajoja lupakäsittelyyn (luku 4)

Todennäköisestä käsittelyajasta tiedottaminen (”kevyt malli”, erillislakeihin tarvittaessa viittaus hallintolakiin) luku 4.2

Tämä malli korostaa hyvää palvelua. Se vastaa jo nykytilaa, jossa päätökset tehdään nytkin viivytyksettä hallintolain 23 §:n ja PL 21 §:n mukaisesti. Tästä syystä asiasta ei tarvitse säätää erikseen.

Hankkeet ovat kuitenkin hyvin erilaisia ja eri laajuisia, joten arviot käsittelyajasta voivat olla vain alustavia. Huomattakoon, että suhteellisen pienikin hanke luonnoltaan tai asutukseltaan herkällä alueella voi aiheuttaa paljon työtä.

Suurin syy käsittelyn pidentymiseen on lupahakemuksen puutteellisuus. Jos esimerkiksi luontoselvitystä pitää tarkentaa maastossa, sen voi monien lajien osalta tehdä vain oikeana aikana vuotta.

Käsittelyajan arvioiminen, siitä tiedottaminen ja mahdollinen käsittelyajan tarkentaminen (säätäminen ympäristöllisissä lupalaeissa) luku 4.3

Nytkin luvittaja voi antaa arvion käsittelyajasta hallintolain mukaan, joten tästäkään mallista ei tarvitse säätää.

Käsittelyn aikana tulee kuitenkin usein esille asioita, joita pitää täydentää. Siksi aikatauluarviot voivat olla vain suuntaa-antavia.

Lupakäsittelyn määräajasta ja siihen liittyvistä yksityiskohdista säätäminen (säätäminen ympäristöllisiin lupalakeihin) luku 4.4

Luonnonsuojeluliiton mielestä tämä malli ei ole toteuttamiskelpoinen.

Yhden vuoden määräaikaa ei kannata säätää, koska se voisi johtaa asian riittämättömään selvittämiseen varsinkin isoissa hankkeissa (joita on varsinkin YSL, VL ja kaivoslaissa).

Huomattakoon, että ympäristöasioista tiedon lisääntymisessä myös tarpeet kasvavat. Luonnon köyhtymistä ja ilmastonmuutosta ei ole pysäytetty. Vesien hyvän tilan tavoite on vielä kaukana. Jatkossa tulee luvituksessa pohtia entistä enemmän myös ilmasto- ja kiertotalouden näkökulmia.

Muutos vaarantaisi ympäristöä ja kansalaisten perustuslaillisia oikeuksia. Jos muutos koskisi kuntia, se olisi myös ongelmallinen kuntien perustuslaillisen itsehallinnon kannalta.

Vuoden määräaika voisi siirtää asioita ennakkovalvonnasta jälkivalvontaan, joka on aina myöhässä, epävarmempaa ja kalliimpaa. Se voisi johtaa lisääntyneisiin muutoksenhakuihin. Koska monet asiat liittyvät EU-säädöksiin, heikommat luvat voivat johtaa rikkomusmenettelyihin ja vaikeasti ennakoitaviin EU-tuomioistuimen käsittelyihin. Se ei ole toiminnanharjoittajankaan edun mukaista.

Jo nyt lausuntoajat ovat asian laajuuteen nähden lyhyitä. Erityisiä haasteita tulisi loma-aikoina ja kuntien lautakunnissa. Myös toisten viranomaisten lausuntoihin voi liittyä perusteltuja lisäaikatarpeita. Esimerkiksi ELY-keskusten luonnonsuojelupuoli on usein hyvin ylikuormittunut, ja tarvitsee usein aikaa (varsinkin jos lausuminen edellyttää maastokäyntiä). Lisäksi luontoselvityksissä ja lausunnoissa voi ilmetä jotakin, mikä muuttaa koko lupahankkeen konseptia. Nämä prosessien sisäiset polkuriippuvuudet pitäisi tunnistaa nykyistä paremmin myös aikataulujen raamittamisen mahdottomaksi tekevinä reunaehtoina.

Suurin syy käsittelyn pidentymiseen on lupahakemuksen puutteellisuus. Jos esimerkiksi luontoselvitystä pitää tarkentaa maastossa, lajien osalta sen voi tehdä vain oikeana aikana vuotta.

Jos vuoden määräaika säädettäisiin, se voisi johtaa siihen, että hakemuksia jouduttaisiin hylkäämään puutteellisena nykyistä enemmän.

Kiireeellisten hankkeiden käsittely sotkisi ja viivyttäisi muiden aikataulua entistä pahemmin.

Määräajan takia pitäisi lisätä viranomaiselle voimavaroja, mikä pitäisi siirtää suoraan käsittelymaksuun. Se lisäisi toiminnanharjoittajankin kustannuksia merkittävästi.

Lupakäsittelyn käsittelyajan laskennasta

Käsittelyaika pitäisi aloittaa vasta täydellisestä hakemuksesta ja laskenta pysäyttää lisäselvitysten ajaksi, kuten jääkiekossa. Ne voivat kuitenkin vaihdella tapauskohtaisesti. Tästäkään syystä määräajoista ei tulisi säätää.

Hankekokonaisuuteen liittyy myös monia muita prossesseja, kuten kaavoitus ja mahdollinen yva. Ne vaativat oman aikansa, eikä niitä voi yhdistää luvituksen määräaikoihin.

Käsittelyajasta poikkeamisen mahdollisista seuraamuksista

Kaiken A ja O on se, että ellei lupaviranomainen saa lisää voimavaroja, käsittelyä ei voi nopeuttaa. Hallinnossa ei ole tyhjää eikä väljää resurssia, mikä näkyy myös nykyisissä käsittelyajoissa.

Alennus lupamaksusta myöhästymisen takia ei ole järkevää, koska viranomainen tarvitsee lisää voimavaroja saadakseen asiat nopeasti käsiteltyä. Aikatauluttaminen lisää päin vastoin hallinnon työtä ja lupamaksuja pitäisi päin vastoin korottaa.

Töidenaloittamislupaa ei voi myöntää aikataulun takia, koska se mahdollistaisi esim. kohteen luontoarvojen tuhoamisen. Se asettaisi luvittajan ”jo tapahtuneiden tosiasioiden” eteen ja heikentäisi ympäristön ja haitankärsijöiden asemaa. Se tekisi myös mahdolliset muutoksenhaut merkityksettömäksi. Näin ei voida oikeusvaltiossa toimia.

Lupamenettelyjen aikarajan aiheuttamista vaikutuksista (luku 5)

Muutos vaatisi lisää voimavaroja luvitukseen, koska enempää päätöksiä ei voi nykyisellä henkilöstöllä tehdä. Määräaika lisäisi päin vastoin luvittajan työtä prosessin järjestämisesssä.

Käsittelyaikojen seuraaminen lisäisi jo itsessään luvittajien työtä.

Selvitys on keskittynyt hakijaan, mutta muutoksilla voisi olla suuria merkityksiä ympäristöön ja kansalaisten ympäristöoikeuksiin (PL 20 §). On vaara, että lupaprosessin aikapula lisää hakemuksen merkitystä muihin intresseihin (ympäristö, haitankärsijät) verrattuna.

Monilla asioilla on yhteys myös EU:n ympäristöoikeuden noudattamiseen. Asioiden huonompi käsittely voisi johtaa rikkomismenettelyihin.

Muista kuin lainsäädännöllisistä keinoista ja mahdollisuuksista nopeuttaa ja sujuvoittaa lupaprosesseja (luku 6)

Ohjauksen ja käsittelyprosessien parantaminen

Tätä tehdään jo nyt tulosohjauksessa. Keskeistä ovat valmistelijoiden voimavarat. Ellei niitä lisätä, päätöksiä ei voi nopeuttaa. Lupamaksuja tulisi korottaa merkittävästi jo nyt.

Eduskunnan oikeusasiamies on useasti ratkaisuissaan huomauttanut, ettei viranomainen voi viivästymistilanteissa vedota resurssien riittämättömyyteen. Se on kuitenkin tällä hetkellä tosiasia ja yksi merkittävimmistä syistä miksi ehdotuksen mukaista uudistusta määräajoista esitetäänkin. Vastuu resurssien riittämättömyydestä on kuitenkin julkisella vallalla, jonka perustuslain 22 §:n mukaisesti turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tässä tapauksessa luvanhakijoiden perustuslain 22 §:n mukainen oikeusturva edellyttäisi, että julkisen vallan käytön resurssit turvataan riittävällä tavalla, jotta viranomainen pystyisi tekemään joutuisia päätöksiä.

Yhteistyön ja työnjaon lisääminen, erikoistuminen toimialoittain

Yhteistyön järjestäminenkin voi lisätä hallinnon kokonaistyömäärää. LUOVA olisi tähän hyvä mahdollisuus. Erikoisosaajien työaika on silti rajallinen missä hallintomallissa tahansa.

Ennakkoneuvonnan edelleen vahvistaminen

Ennakkoneuvottelut voivat auttaa, mikäli ne järjestetään tarpeeksi ajoissa, jotta lupahakemuksen valmistelu esim. riittävien selvitysten osalta paranisi. Tämäkin lisää luvittajan työtä. Jos määräaikoja asetetaan, on vaara että tätä ”ylimääräistä” neuvontapalvelua jouduttaisiin paradoksaalisesti karsimaan.

Ennakkoneuvotteluihin pitäisi kutsua myös ympäristöjärjestöt ja haitankärsijät mukaan. Heille tulisi ainakin tiedottaa niiden tuloksista: tällainen hanke on vireillä, sitä tekevät nämä tahot jne.

Sähköisten järjestelmien ja toimintamallien kehittäminen

Sähköistä lupajärjestelmää kehitetään ja se auttaa asiakirjojen hallinnassa. Kone ei kuitenkaan pysty tarkistamaan hakemusten laatua.

Lupa- ja valvontaviranomaisten yhdistäminen

LUOVA edistäisi luvittajien ja valvojien yhteistyötä sekä erikoisasiantuntemuksen käyttöä. Se ei kuitenkaan toisi automaattisesti lisää luvittajia.

Muut kommentit

Lupaprosessien sujuvoittamista on selvitetty vuosien varrella jo monta kertaa. Olemme olleet mukana monissa aiemmissa prosesseissa. Niissä on aina päädytty siihen, että sitovista määräajoista ei kannata säätää. Tässä selvityksessä ei ole ilmennyt mitään, joka tämän tilanteen muuttaisi.

Luonnonsuojeluliiton mielestä määräajoista ei tule säätää myöskään, koska

– monia esitetyistä asioista tehdään jo nyt ja esim. digitalisaatio on etenemässä

– syksyllä voimaan tulevan ns. yhden luukun lain vaikutuksia kannattaa seurata ja arvioida ennen uusia vastaavia hankkeita. Sama koskee muita yhden muukun sovellutuksia energiainfrassa ja RED II:ssa.

– jokainen hanke on ainutlaatuinen, eikä erilaisia hankkeita voi runnoa samaan aikatauluun. Mitä isompi hanke, sitä enemmän siinä on selvitettävää ja sitä enemmän erikoisosaamistakin sen käsittely usein vaatii. Herkillä alueilla pienempikin hanke voi olla ongelmallinen ja aiheuttaa paljon työtä.

– aluehallintovirastot eivät pysty tekemään enempää päätöksiä nopeammin ilman lisäresursseja

– investointihankkeita priorisoidaan jo nyt, mutta se lisää hallinnon työtä ja viivästyttää muiden käsittelyä. Se on ongelma myös hallinnon tasapuolisuuden kannalta. Tätä yhdenvertaisuusongelmaa ei ole Suomessa mielestämme vielä riittävästi tiedostettu eikä pohdittu.

– kiireestä ei saa tulla ympäristöongelmaa: ympäristön ja kansalaisten ympäristöoikeudet tulee turvata joka tapauksessa (PL 20 §)

– jos päätösten laatu laskee kiireen takia, se lisää muutoksenhakuja ja jälkivalvontamenettelyjä, jotka ovat kaikille osapuolille hankalampia ja epävarmempia

– laatu on luvituksessa tärkeämpi kysymys kuin aika: oikean ja perustellun luvan saaminen on toiminnanharjoittajallekin parempi kuin hätäillen tehty huono lupa, joka ei kestä oikeudessa

– luvitus liittyy usein myös EU-direktiivien noudattamiseen, ja sen tason heikentäminen kiireen takia voisi johtaa rikkomusmenettelyihin sekä EUTI:n tuomioihin

Lopuksi korostamme, että Suomen ja EU:n ympäristötavoitteiden saavuttaminen on yhä kaukana. Esimerkiksi luonnon köyhtyminen ja ilmastonmuutos jatkuvat sekä vesien hyvää tilaa ei ole saavutettu. Lisäksi uudet tiedot lisäävät haasteita. Esimerkiksi Suomen ekologinen selkäreppu on EU:n raskain ja kiertotalouteen tulee kiinnittää entistä suurempaa huomiota. Tästä syystä luvituksen vaatimukset ovat kasvamassa eivätkä vähenemässä.

Lisätietoja:

– ympäristöjuristi Matti Kattainen, p. 044 7785013, matti.kattainen (a) sll.fi

– erityisasiantuntija Tapani Veistola, p. 0400 615 530, tapani.veistola (a) sll.fi

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Toimeksi saaneena

Tapani Veistola

erityisasiantuntija

Lisätietoja