Valitus lapiokaivuluvasta laaksoarhoesiintymällä Inarin Kyläjoella (Tukes HL2024:0025)

Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle 30.9.2026

Valitus koskee Turvallisuus- ja kemikaaliviraston 24.8.2026 antamaa päätöstä kullanhuuhdontaluvan HL2024:0025 myöntämisestä Janne Liimataiselle ja Matti Lundeniukselle Granaattipuro 01 -nimiselle, 7,0 hehtaarin suuruiselle alueelle Inarin Kyläjoella. Päätöksen diaarinumero on Tukes 11123/10.02.00/2024.

Päätös on annettu julkisella kuulutuksella 24.8.2026. Päätöksen mukaan valitusaika päättyy 30.9.2026.

Valitusoikeus:

Kaivoslain 165 §:n valitusoikeussäänöksen mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen saa hakea muutosta:

2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry (myöhemmin: Valittaja) on rekisteröity alueellinen luonnonsuojeluyhdistys, jonka tavoitteena on luonnon ja ympäristön suojeleminen (Liite 2, yhdistyksen säännöt). Yhdistyksen toimialueena on Lapin maakunta. Yhdistyksellä on siten kaivoslain 165 §:ssä tarkoitettu valitusoikeus.

Kaivoslain 3 §:n mukaan kaivoslain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa sovelletaan kaivoslain lisäksi muun muassa luonnonsuojelulakia. Päätökseen haetaan muutosta kaivoslain 162 §:n mukaisesti.

Vaatimukset

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry vaatii, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumoaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen HL2024:0025 ja hylkää kullanhuuhdontalupahakemuksen lainvastaisena.

Toissijaisesti Valittaja vaatii, että hallinto-oikeus kumoaa päätöksen ja palauttaa asian Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Ennen asian ratkaisemista hakijan on esitettävä luonnonsuojelulain 35 §:ssä edellytettyihin vaatimuksiin perustuva asianmukainen Natura-arvioinnin tarpeellisuutta koskeva selvitys. Selvityksen on perustuttava ajantasaisiin luonto- ja lajitietoihin, ja siinä on arvioitava hankkeen vaikutukset Hammastunturin erämaan Natura 2000 -alueen suojeluperusteisiin yksin ja yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa.

Perustelut

Sovellettavat kansalliset säännökset ja unionin oikeus

Kaivoslain (KL, 621/2011) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on edistää sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää malminetsintää ja kaivostoimintaa ja järjestää niiden edellyttämä alueiden käyttö. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön, maankäyttöön ja luonnon monimuotoisuuteen sekä luonnonvarojen säästävä ja kestävä käyttö.

Kaivoslain 3 §:n mukaan lupa- tai muun asian ratkaisemisesta ja muutoin tämän lain mukaan toimimisesta säädetään tämän lain lisäksi luonnonsuojelulaissa (9/2023).

Kaivoslain 22 §:n mukaan Kullanhuuhdontaan valtion omistamalla alueella on oltava kaivosviranomaisen lupa (kullanhuuhdontalupa).

Kaivoslain 45 §:n lupaharkinnan perusteiden mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa. 

Kaivoslain 56 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevassa päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Päätöksessä on vastattava lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. (23.3.2023/505) [HE 126/2022]

Pykälän 2 momentin mukaan jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, päätökseen on sisällytettävä yhteysviranomaisen tekemä perusteltu päätelmä. Päätöksestä on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointiselostus, perusteltu päätelmä ja mahdolliset ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 29 §:ssä tarkoitetut, valtioiden rajat ylittäviin vaikutuksiin liittyvät kansainvälistä kuulemista koskevat asiakirjat on otettu huomioon.

Pykälän 3 momentin mukaan kaivoslupaa koskevaan päätökseen on liitettävä kartta kaivosalueesta. (23.3.2023/505) [HE 126/2022]

Pykälän 4 momentin mukaan tarkempia säännöksiä lupapäätöksen perusteluista ja ja liitekartasta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. (23.3.2023/505) [HE 126/2022]

Luonnonsuojelulain (LSL, 9/2023) 34 §:ssä säädetyn heikentämiskiellon mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 35 §:n hankkeiden ja suunnitelmien arviointivelvollisuuden 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksinään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto siltä, jonka hallinnassa Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue on. Lisäksi lausunto on pyydettävä Lupa- ja valvontavirastolta, jos se ei itse ole luvan myöntävä tai suunnitelman hyväksyvä viranomainen. (27.6.2025/828) [HE 41/2025]

Luonnonsuojelulain 69 §:n 2 momentin mukaan jos jonkin selkärangattoman eläinlajin tai kasvilajin säilyminen käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji valtioneuvoston asetuksella säätää rauhoitetuksi koko maassa tai jossakin osassa maata.

Luonnonsuojelulain 74 §:n mukaan rauhoitettua kasvia, sen osaa tai siemeniä ei saa poimia, kerätä, leikata irti, ottaa juurineen eikä hävittää.

Luonnonsuojelulain 78 §:n mukaan luontodirektiivin liitteessä IV a mainitut eläinlajit ja liitteessä IV b mainitut kasvilajit ovat tiukkaa suojelua edellyttäviä eliölajeja. Suomessa esiintyvistä tiukkaa suojelua edellyttävistä eliölajeista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Luonnonsuojeluasetuksen (1066/2023) 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan liitteessä 3 luetellut kasvilajit ovat rauhoitettuja koko maassa. 

Asetuksen 9 §:n mukaan luonnonsuojelulain 78 §:n 1 momentissa tarkoitettuja, Suomessa esiintyviä Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttäviä eliölajeja ovat liitteessä 7 luetellut eliölajit.

Laaksoarho (Moehringia lateriflora) on asetuksen liitteen 3 ja liitten 7 mukainen laji. 

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin (92/43/ETY, luontodirektiivi) 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet direktiivin liitteessä IV olevassa (b) kohdassa olevia kasvilajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi ja kiellettävä muun ohella (13 artiklan 1 kohdan a alakohta) näiden kasvien tahallinen poimiminen, kerääminen, leikkaaminen, irtikiskominen tai hävittäminen luonnosta niiden luontaisella levinneisyysalueella. Luontodirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan edellä tarkoitettuja kieltoja sovelletaan artiklassa tarkoitettujen kasvien kaikkiin elämänvaiheisiin.

Luontodirektiivin liitteen IV (b) kohta sisältää liitteessä luetellut kasvilajit, myös direktiivin liitteessä II (b) luetellut kasvilajit, sammalia lukuun ottamatta. Liitteessä II (b) lueteltuihin kasvilajeihin kuuluu muun ohella laaksoarho (Moehringia lateriflora).

Luonnonsuojelulailla on täytäntöönpantu luontodirektiivi (LSL 5 §).

Oikeuskäytäntö ja komission ohjeistus

Ratkaisussa KHO 2020:31 korkein hallinto-oikeus on viitaten komission ohjeistukseen (Euroopan unionin komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö − Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”) todennut: “Natura-arvioinnin tarvetta on käsitelty edellä mainitussa komission ohjeessa. Arvioinnin tarvetta koskevaa harkintaa varten laadittavissa asiakirjoissa on esitettävä Natura-kohteen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä. Tämän niin sanotun tarveharkinnan tulee vastaavasti kuin varsinaisen Natura-arvioinnin perustua tieteellisesti asianmukaiseen ja ajantasaiseen tietoon lupapäätöksen kohteena olevien toimenpiteiden vaikutuksista Natura-kohteen suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin. Lisäksi luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia Natura-kohteiden suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin on arvioitava erikseen kunkin Natura-kohteen osalta ottaen huomioon suojeltavan alueen ekologiset ominaispiirteet ja luonnonolosuhteet.” Ratkaisu koski poikkeusluvan myöntämistä ilman asianmukaista tarveharkintaa tai arviointia ahman tappamiseksi, kun ahma oli Natura-alueen suojelunperusteena oleva laji, ja ratkaisussa todetusti ahmakantojen tilasta saatavilla olevien tietojen luotettavuudesta ei ollut kaikilta osin varmuutta. Joka tapauksessa lajin todettiin olevan vähälukuinen, sillä ahma oli luokiteltu Suomessa erittäin uhanalaiseksi pienen populaatiokoon perusteella.

Valittaja viittaa ratkaisussakin esitettyyn luontodirektiiviä koskevaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja komission ohjeistukseen:

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C-388/15, 50 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. muun muassa tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, 44 kohta ja tuomio 20.10.2005, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-6/04, 54 kohta). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (tuomio 10.1.2006, komissio v. Saksa, C-98/03, 41 kohta ja tuomio 26.5.2011, komissio v. Belgia, C-538/09, 41 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö − Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”. Ohjeessa todetaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan osalta muun ohella seuraavaa:

”’Merkittävän’ vaikutuksen käsitettä ei tule määritellä mielivaltaisesti. Ensinnäkin direktiivissä käsitettä käytetään objektiivisesti (toisin sanoen siihen ei liitetä harkinnanvaraisia tulkintoja). Toiseksi ”merkittävyyden” käsitteen yhdenmukainen tulkitseminen on välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa Natura 2000 -verkoston johdonmukainen toiminta.

Vaikka objektiivisuus on tarpeen ”merkittävyyden” käsitteen tulkinnassa, tätä objektiivisuutta ei voida selvästikään erottaa suunnitelman tai hankkeen kohteena olevan suojeltavan alueen erityispiirteistä ja ympäristöolosuhteista. Näin ollen alueen suojelutavoitteet sekä sitä koskevat ennakko- tai lähtötilannetta koskevat tiedot voivat olla hyvin tärkeitä, koska niiden avulla voidaan määrittää tarkemmin suojelun kannalta erityisen tarkasti huomioon otettavat seikat (asia C-127/02, 46 – 48 kohta).

Osa näistä tiedoista esitetään luonto- ja lintudirektiivien mukaisen alueiden valintaprosessin yhteydessä toimitettavassa tietolomakkeessa (—). Jäsenvaltioilla saattaa myös olla käytettävissään tarkkoja alueen suojeluun liittyviä käyttösuunnitelmia, joissa kuvataan alueen luontotyyppien ja lajien herkkyyden vaihteluita suhteessa erilaisiin uhkiin.”

Riittävää Natura-tarveharkintaa ei ole tehty 

Lupa-alue sijaitsee Hammastunturin erämaan Natura 2000 -alueella FI1300203. Metsähallituksen lausunnon mukaan hakemusalueella esiintyy Natura-alueen suojeluperusteina olevia luonnonmetsien, vaihettumissoiden ja rantasoiden, tulvaniittyjen, lettojen, aapasoiden, pikkujokien ja purojen sekä luonnontilaisten jokireittien luontotyyppejä. Hakemusalueella esiintyy lisäksi laaksoarhoa, joka on Natura-alueen keskeinen suojeluperuste, ja luontodirektiivin liitteiden II ja IV laji. Metsähallitus totesi, ettei alkuperäinen hakemus sisältänyt perusteltua arviota hankkeen vaikutuksista näihin luonnonarvoihin, ja katsoi, että hakemusta tuli täydentää tai Natura-alue rajata hakemusalueen ulkopuolelle. (Tukesin päätösasiakirja liitteineen, Metsähallituksen lausunto 21.4.2026, s. 1–2; PDF-tiedoston s. 19–20.)

Lupa- ja valvontavirasto (LVV) totesi samoin, ettei lupahakemuksessa ollut arvioitu toiminnan vaikutuksia Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin. Viraston mukaan asianmukaisen arvioinnin tuli perustua ajantasaisiin tietoihin alueen luontotyypeistä ja lajistosta sekä sisältää vaikutukset samoihin suojeluperusteisiin muualla Natura-alueella ja yhteisvaikutukset muiden kullanhuuhdontalupien, lupahakemusten ja muun toiminnan kanssa. LVV edellytti hakijalta joko perusteltua Natura-tarveharkintaa, varsinaista luonnonsuojelulain 35 §:n mukaista Natura-arviointia tai hakemusalueen pienentämistä. 

Hakija toimitti lausuntojen jälkeen kaksisivuisen asiakirjan, jonka otsikkona on ”Natura-tarveharkinta”. Asiakirjassa kuvataan toimintaa yleisesti pienimuotoiseksi, paikalliseksi ja tilapäiseksi. Siinä luetellaan osa Natura-alueen luontotyypeistä ja todetaan, ettei lapiokaivu hakijan näkemyksen mukaan hävitä tai merkittävästi heikennä niitä. Asiakirjassa ei kuitenkaan esitetä ajantasaiseen maastoselvitykseen tai muuhun luontokartoitukseen perustuvaa kuvausta hakemusalueen luontotyypeistä, niiden esiintymien sijainnista ja tilasta, laaksoarhoesiintymien ajantasaisesta laajuudesta, vaikutusmekanismeista tai suojeluperustekohtaisista vaikutuksista. Siinä ei myöskään arvioida muiden kullanhuuhdontalupien, vireillä olevien hakemusten tai muun toiminnan yhteisvaikutuksia. Muiden lupa-alueiden lukumäärien toistaminen ei ole niiden vaikutusten arviointia. Hakijan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista. Hakemuksen tai päätöksen perusteella ajantasaista luontokartoitusta ei ole alueella suoritettu. 

Valittaja katsoo, että oikeuskäytännön edellyttämää tarveharkintaa ei ole tehty, sillä arvioinnin tarvetta koskevaa harkintaa varten laadituissa asiakirjoissa ei ole esitetty Natura-alueen kokonaiskuvausta ja suojeluarvoihin vaikuttavia seikkoja, kuvauksia lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä. Tiedot eivät täysin perustu tieteellisesti asianmukaiseen ja ajantasaiseen tietoon kullanhuuhdonnan vaikutuksista, erityisesti suojeluperusteena olevaan Natura-suojeluperusteena olevaan laaksoarhoon eikä yhteisvaikutuksia muiden toimintojen ja kullanhuuhdonnan kanssa ole arvioitu mitenkään. Lisäksi luonnonsuojelulain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia Natura-kohteen suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin ei ole arvioitu erikseen ottaen huomioon suojeltavan alueen ekologiset ominaispiirteet ja luonnonolosuhteet. Päätöksessä ja liitteissä viitataan vuosien 2019-2022 tehtyihin havaintoihin.

Asianmukainen arviointi edellyttää, että alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettynä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisiin suojelutavoitteisiin. Suojelutavoitteet määritetään niiden luontotyyppien ja lajien perusteella, joita alueella on tarkoitus suojella. Kun asiakirjasta ei käy ilmi, miten suojelun perusteena olevia lajeja ja luontotyyppejä on tosiasiassa arvioitu, arviointi ei täytä lain vaatimuksia.

Valittaja huomauttaa, että myös Metsähallitus sekä luonnonsuojelulain valvova viranomainen Lupa- ja valvontavirasto ovat painokkaasti huomauttaneet vaikutusten arvioinnin puutteista. Valittaja katsoo, että hakijan antama oma yleispiirteinen selvitys, vaikka se olisi nimetty “tarveharkinnaksi” ei täytä arvioinnille asetettuja lähtökohtia. Esitettyjen puutteiden valossa Tukesin ei olisi tullut voida myöntää kullanhuuhdonnan lupaa eikä sen olisi tullut hyväksyä arvioinniksi asiakirjaa, josta ei ilmene, mitä on tosiasiassa arvioitu ja millä perusteilla. 

Hakijan yleisluonteiset arviot toiminnan pienimuotoisuudesta, paikallisuudesta ja tilapäisyydestä eivät korvaa suojeluperustekohtaista, ajantasaiseen tietoon perustuvaa vaikutusten arviointia.

Tukes on päätöksessään katsonut, ettei Natura-arviointia tarvita, koska kyse on lapiokaivusta ja lupamääräyksiä noudattamalla toiminta ei sen arvion mukaan heikennä alueen luonnonarvoja. Päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, mihin ajantasaiseen luontotietoon, suojeluperustekohtaiseen vaikutusarviointiin tai yhteisvaikutusten tarkasteluun tämä johtopäätös perustuu. 

Koska asianmukaista ja ajantasaista luontoselvitystä, Natura-tarveharkintaa tai arviointia ei ole tehty, TUKES ei ole voinut varmistua siitä, ettei hanke vaikuta haitallisesti Natura-alueen koskemattomuuteen. EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lupa voidaan myöntää vain, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä haitallisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (C-441/17, komissio v. Puola; C-258/11, Sweetman).

Tukes ei myöskään ole päätöksessään perustellut, miksi Metsähallituksen ja Lupa- ja valvontaviraston yksilöimät selvityspuutteet olisi katsottu hakijan vastineella korjatuiksi. Valittaja huomauttaa lisäksi, että edes Metsähallitus tai Lupa- ja valvontavirasto ei ole käynyt yksityiskohtaisesti suojeluperusteena olevia luontotyyppejä ja lajeja läpi eikä tehnyt arviointia toiminnan vaikutuksesta Natura-alueeseen. Päätöksessä todetaankin ainoastaan, että lausunnoissa esitetyt kaivosviranomaisen toimivaltaan kuuluvat seikat on otettu huomioon lupamääräyksillä. Tämä ei osoita hallintolain (434/2003) 31 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuuden eikä 45 §:n mukaisen perusteluvelvollisuuden täyttymistä Natura-arvioinnin tarpeellisuutta koskevassa kysymyksessä. Kaivoslain 3 §:n mukaisesti lupaa myönnettäessä tulee noudattaa luonnonsuojelulain säännöksiä. Tämä ei käy ilmi päätöksestä.

Asiassa on keskeistä erottaa luonnonsuojelulain suojeltuja lajeja koskeva sääntely, joka velvoittaa sellaisenaan kaikkia toimijoita Natura-sääntelystä, jossa nimenomaisesti edellytyksenä on, että lupaa ei voida myöntää ennen kuin viranomainen on varmistunut siitä, ettei hankkeella ole heikentävää vaikutusta. 

Näin ollen Tukesin myöntämä lupa asiassa on luonnonsuojelulain 34 § ja 35 § sekä kaivoslain 45  §:n ja 3 §:n vastainen. 

Laaksoarhoesiintymien ajantasaista tilaa ja toiminnan vaikutuksia ei ole selvitetty

Laaksoarho on valtioneuvoston luonnonsuojeluasetuksessa 1066/2023 rauhoitetuksi säädetty kasvilaji. Luonnonsuojelulain 74 § kieltää rauhoitetun kasvin ja sen osien hävittämisen. Laaksoarho kuuluu lisäksi luontodirektiivin liitteiden II ja IV b lajeihin ja on Hammastunturin erämaan Natura-alueen suojeluperuste. Näin ollen Natura-sääntelyn lisäksi Laaksoarho on erityisesti suojeltava laji, jonka hävittäminen on kielletty suoraan luonnonsuojelulain nojalla.

Luonnonsuojelulain 7 §:ssä säädetty varovaisuusperiaate edellyttää, että tiedollisessa epävarmuustilanteessa epävarmuus tulkitaan luonnonsuojelun hyväksi, jolloin lupaa ei voida myöskään myöntää, mikäli luvan mukainen toiminta voi olla suojelujärjestelmän vastainen tai ajantasaista tietoa ei ole hankittu. 

Laaksoarhon tiedetyt esiintymät lupa-alueella muodostaa oikeuskäytäntö huomioiden tiukan suojelujärjestelmän nojalla perustellun syyn epäillä lajin esiintymistä edelleen, mikä aiheuttaa hakijan selvilläolovelvollisuuden ja viranomaisen selvitysvelvollisuuden. 

Metsähallituksen lausunnon mukaan Kyläjoen molemmilla rannoilla esiintyy laaksoarhoa. Alueen laaksoarhohavainnot ovat vuosina 2019–2022 tehdyistä kartoituksista. Metsähallitus huomautti, että kartoituksissa havaitaan tyypillisesti kukkivia versoja, minkä vuoksi maanmyötäisesti kasvavia kukkimattomia versoja voi jäädä havaitsematta. Yksi Laji.fi-palveluun merkitty havaintopiste voi lisäksi tarkoittaa useita erillisiä kasvustoja, joiden välillä voi olla 10 metrin etäisyys. Metsähallituksen mukaan laaksoarho on pienikokoinen ja kukinta-ajan ulkopuolella vaikeasti havaittava myös asiantuntijalle. Metsähallitus edellytti tämän vuoksi, että luvansaaja velvoitetaan selvittämään rauhoitetut kasvilajit hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista ja merkitsemään esiintymät maastoon koko luvan voimassaoloajaksi. (Metsähallituksen lausunto 21.4.2026, s. 2)

Lupa- ja valvontaviraston mukaan hakemusalueelle ja sen välittömään läheisyyteen sijoittuu useita laaksoarhohavaintoja. Virasto edellytti esiintymän ulkoreunasta laskettavaa 30 metrin suojavyöhykettä, jolla ei saa kaivaa, läjittää maa-aineksia, pystyttää rakenteita eikä muodostaa uusia kulkureittejä. (Lupa- ja valvontaviraston lausunto 23.4.2026, s. 3)

Tukes sisällytti päätökseen määräyksen 30 metrin suojavyöhykkeestä. Päätöksessä ei kuitenkaan ole velvoitettu tekemään ennen toiminnan aloittamista asiantuntevaa ja ajantasaista laaksoarhokartoitusta eikä merkitsemään esiintymiä maastoon. Määräys perustuu siten ilmeisesti siihen, että esiintymien ulkoreunat olisivat jo luotettavasti tiedossa tai että luvanhaltija havaitsisi esiintymät itse. Metsähallituksen lausunnon perusteella kumpaakaan lähtökohtaa ei voida pitää varmistettuna. Lisäksi hakija on hakemuksessaan tuonut esille, että hän toivoo esiintymiksi laskettavan ainoastaan lajin havaittavissa olevat esiintymät, johon lupaviranomainen ei kuitenkaan ole ottanut päätöksessään kantaa.  Lupaviranomainen on asettanut rajauksena 30 m suojavyöhykkeen, ilmaisematta, koskeeko ”esiintymä” kaikkia laji.fi-havaintoja vai silmämääräisesti havaittavia, vai molempia. 

Jättäessään lausumatta hakijan esityksestä esiintymiksi laskettavan ainoastaan lajin havaittavissa olevat esiintymät, jättää lupaviranomainen avoimeksi, kenen vastuulla on asianmukaisen selvittämisen ja erityisesti suojeltavan lajin turvaaminen. Menettelyä voidaan pitää luonnonsuojelulain sekä hyvän hallinnon vaatimusten vastaisena.

Asiassa tulee otta huomioon, että KHO on ennakkoratkaisussaan KHO:2003:38 käsitellyt muun ohella sitä, mitä ”selvästi luonnossa havaittavuus” tarkoittaa suojeltujen lajien esiintymispaikkojen yhteydessä. KHO totesi, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin ilmaisu ”selvästi luonnossa havaittavien” ei perustu luontodirektiiviin, ja direktiiviä on tältä osin pantu Suomessa täytäntöön puutteellisesti. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d-alakohdan mukaan kaikki lisääntymis- ja levähdyspaikat nauttivat periaatteessa lain suojaa, ei vain selvästi havaittavat. Luonnonsuojelulakia on sittemmin muutettu. Edelleen KHO:n mukaan havaittavuutta on arvioitava kaiken asiassa saadun selvityksen valossa, ei pelkästään maastossa silmämääräisesti tehtyjen havaintojen perusteella. 

Kuten Metsähallituksen ja Lupa- ja valvontaviraston lausunnoista käy myös ilmi, voidaan todeta, että havainnoinnille ja luontoselvitysten riittävyydelle asetettavat sisällölliset vaatimukset vaihtelevat lajien ja kasvilajien mukaan, ottaen huomioon lajin biologiset ominaispiirteet, ja siten esiintymä ei välttämättä ole havaittavissa tiettynä ajankohtana tai tietyin menetelmin. Lisäksi luontodirektiivin mukaisesti suojelua sovelletaan kasvien kaikkiin elämänvaiheisiin, mikä tarkoittaa, että suojelu ei rajoitu vain maanpäälliseen ja selvästi havaittavaan kasvustoon.

Näin ollen sen lisäksi, että laaksoarho on Natura-alueen suojelun perusteena, on se myös luonnonsuojelulain tiukkaa suojelua edellyttävä laji, joka on rauhoitettu ja jota ei saa hävittää. Tukesin päätös on luonnonsuojelulain vastainen myös sillä perusteella, että  hakija ei ole esittänyt ajantasaista selvitystä lupa-alueella esiintyvän laaksoarhon esiintymisistä eikä Tukes ole näin ollen varmistunut siitä, että luonnonsuojelulain säännöksiä noudatetaan. Tiedetyt laaksoarhon esiintymät ovat luoneet perustellun syyn epäillä lajin esiintymistä lupa-alueella, minkä vuoksi lupaviranomaisen olisi tullut edellyttää ajantasaista selvitystä lupaedellytysten arvioinnin perusteeksi toimiakseen kaivoslain ja luonnonsuojelulain mukaisesti. 

Lupa-alueen rajaamisen harkinta

Lupamääräyksessä 5 Yhteisvaikutusten arviointi, alaotsikossa Vaikutukset Natura 2000-alueeseen määrätään seuraavasti: Mikäli alueelta havaitaan edellä mainittuja lajeja, on toiminta järjestettävä siten, että siitä ei aiheudu luonnonsuojelulaissa kiellettyä seurausta, kuten lajin heikentämistä tai häviämistä eikä lajin elinympäristön heikentämistä tai tuhoutumista. Tarvittaessa edellä mainitut laji- ja luontotyyppiesiintymät on rajattava lupa-alueen ulkopuolelle, ellei esiintymien säilymistä voida turvata muilla toimenpiteillä.  

Määräys siirtää viranomaiselle kuuluvan arviointivelvollisuuden luvan saajalle, jättää avoimeksi luonnonsuojelulain sääntelyn, ml. Natura-sääntelyn noudattamisen ja oikeudellisen kysymyksen poikkeusluvan tarpeesta, sekä on ristiriidassa niin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan että luonnonsuojelulain 35 §:n kanssa. 

Naturaa koskevan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen. EU-tuomioistuin on asiassa C-461/17 (Holohan ym.) nimenomaisesti todennut, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että asianmukaisesta arvioinnista vastaava taho on toimivaltainen viranomainen eikä hankkeen toteuttaja yksin. 

Viranomaisen tulee varmistua alueen koskemattomuudesta, ja Natura-alueen suojelun perusteena olevien arvojen suojelusta etukäteen eikä vastuuta voida jättää luvan saajan jälkikäteen arvioitavaksi. Lupamääräyksissä ei ole asetettu myöskään velvollisuutta esittää valvovalle viranomaiselle selvitystä laaksoarhoesiintymien havaitsemisesta tai arvioimisesta. Kun asiassa otetaan vielä huomioon luvan hakijan esittämä käsitys siitä, että laaksoarhon esiintymissä otetaan huomioon selvästi havaittavat esiintymät, voidaan varovaisuusperiaate huomioiden pitää varsin epävarmana suojelun toteutumista.

Lupamääräys, jossa luvan saaja velvoitetaan itse arvioimaan, voidaanko esiintymät säilyttää muilla toimenpiteillä vai onko ne rajattava lupa-alueen ulkopuolelle, siirtää oikeusharkintaisen arvioinnin yksityiselle toimijalle. Tämä on hallinto-oikeudellisen laillisuusperiaatteen vastaista, sillä viranomainen ei voi delegoida laissa sille osoitettua harkintavaltaa luvan saajalle. Menettely on hyvän hallinnon vaatimusten, hallintolain 44 § 1 momentin kolmannen kohdan mukaisen vaatimuksen esittää päätöksessä tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu sekä kaivoslain säännösten (54 § ja 56 §) vastainen. Lupaehdoissa ei ole myöskään varovaisuusperiaate huomioiden osoitettu todettuja laaksoarhoesiintymiä lupa-alueen ulkopuolelle.

Laaksoarhoa koskevaa suojeluvaatimuksia ei siten voida ratkaista pelkästään määräämällä suojavyöhyke sellaisten esiintymien ympärille, joiden ajantasainen laajuus ja tarkka sijainti eivät ole selvillä. Ennen luvan myöntämistä olisi tullut selvittää esiintymien ajantasainen tila ja arvioida kaivamisen, maa-ainesten käsittelyn, selkeytysaltaiden, vallitusten, kulkemisen sekä mahdollisten vesi- ja elinympäristövaikutusten merkitys laaksoarholle Natura-alueen suojeluperusteena.

Lupamääräys 5 on siten luonnonsuojelulain, kaivoslain ja hallintolain vastainen.

Valittaja katsoo lisäksi, että asianmukaisia ja riittäviä lupamääräyksiä, sisältäen jälkitoimenpiteet, ei ole voitu luvassa asettaa, sillä lajitiedoista ei ole ollut saatavilla ajantasaista tietoa eikä arviota.

Yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu

Metsähallituksen lausunnon mukaan Hammastunturin erämaa-alueella oli lausuntoa annettaessa 133 voimassa olevaa kullanhuuhdontalupaa yhteensä 612 hehtaarin alueella ja 30 vireillä olevaa kullanhuuhdontalupahakemusta yhteensä 175 hehtaarin alueella. Hakijalla oli samalle alueelle neljä hakemusta, joista kaksi koski koneellista kullanhuuhdontaa. Metsähallitus ja Lupa- ja valvontavirasto edellyttivät yhteisvaikutusten arvioimista. (Tukesin päätösasiakirja liitteineen, Metsähallituksen lausunto 21.4.2026, s. 1 ja 3–4; Lupa- ja valvontaviraston lausunto 23.4.2026, s. 2–3).

Hakijan Natura-tarveharkinnaksi nimeämässä selvityksessä mainitaan lupa- ja hakemusalueiden lukumäärä, mutta niiden vaikutuksia Hammastunturin erämaan Natura-alueen samoihin luontotyyppeihin ja lajeihin ei arvioida. Myöskään Tukesin päätöksessä ei esitetä tällaista Natura-suojeluperusteisiin kohdistuvaa yhteisvaikutusten arviointia.

Koska luonnonsuojelulain 35 § ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta edellyttävät hankkeen tarkastelemista yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa, pelkkä yksittäisen lapiokaivualueen pinta-alan vertaaminen koko lupa-alueeseen ei ole riittävä peruste sulkea arviointivelvollisuutta pois. Metsähallitus on lisäksi lausunnossaan esittänyt kaivuualueen pienentämistä pois Natura-alueelta, mikäli asianmukaista vaikutusten arviointia tai tarveharkintaa ei suoriteta. 

Asiassa voidaan katsoa, että alueen hallitsijan, Metsähallituksen lausunnolle tai luonnonsuojelulain valvovan viranomaisen Lupa- ja valvontaviranomaisen lausunnoille ja niissä esiin nostamille edellytyksille erityisesti Natura-sääntelyn ja luonnonsuojelulain näkökulmasta ei ole annettu niiden mukaista painoarvoa. Luonnonsuojelulain esitöissä (HE 76/2022 vp) todetaan 39 §:n Luvan myöntäminen sekä suunnitelman hyväksyminen ja vahvistaminen säännöskohtaisissa perusteluissa, että Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (nyk. Lupa- ja valvontavirasto) ja aluetta hallitsevan viranomaisen (Metsähallitus) lausunnoille on luonnollisesti annettava huomattava paino Natura 2000 -alueen heikentymistä koskevassa arvioinnissa. Asian ratkaiseminen on kuitenkin asianomaisen viranomaisen itsensä harkinnassa. Tätä voidaan analogisesti soveltaa myös muihin lausuntovaiheisiin Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutuksien arvioinnissa kuten tässä tapauksessa. Metsähallitus on lausunnossaan (MH 2354/2026) muun ohella todennut: “Metsähallitus katsoo, että hakemusta tulee tältä osin täydentää, tai rajata Hammastunturin Natura 2000 -alue lupahakemusalueen ulkopuolelle.”  Myöskään muihin esitettyihin asioihin kuten kaavan huomioon ottamiseen, Pohjois-Lapin maakuntakaavassa 2040 Ivalojoki osoitetaan arvokas vesistö -merkinnällä (av), ei ole vastattu luvassa. 

Valittaja katsoo, että Tukes ei ole lupapäätöksessä antanut perusteltua vastausta ja selvitystä kaikkiin viranomaisten lausunnoissa esitettyihin vaatimuksiin tai selvittänyt, miten ne on otettu huomioon lupapäätöksen harkinnassa. 

Yhteenveto

Valittaja katsoo, että luonnonsuojelulain Natura-sääntelyn edellyttämää laadullisesti riittävää Natura-tarveharkintaa ei ole suoritettu. Hakija ei ole esittänyt tehneensä kaivuualueesta luontoselvitystä tai muuta ajantasaista kartoitusta eikä esittänyt selvittäneensä Natura-suojelun perusteena olevia luontotyyppejä eikä perusteltua arviota kaivuun vaikutuksista suojeluperusteille.

Hakija ei ole esittänyt KHO:n ratkaisussa KHO:2020:31 edellytettyä Natura-kohteen, sen suojeluperusteiden ja niiden säilymiseen vaikuttavien tekijöiden ajantasaiseen tietoon perustuvaa tarkastelua. Erityisesti laaksoarhon esiintymien ajantasainen sijainti ja laajuus, toiminnan vaikutukset lajin esiintymiin ja elinympäristöön sekä muiden kullanhuuhdontahankkeiden yhteisvaikutukset ovat jääneet selvittämättä. 

Valittaja katsoo, että Tukes ei ole voinut käytettävissään olleen selvityksen perusteella asianmukaisesti sulkea pois luonnonsuojelulain 35 §:ssä tarkoitettuja todennäköisesti merkittäviä heikentäviä vaikutuksia. Päätös on tämän vuoksi kumottava lainvastaisena.

Asiassa on keskeistä erottaa luonnonsuojelulain suojeltuja lajeja koskeva sääntely, joka velvoittaa sellaisenaan kaikkia toimijoita Natura-sääntelystä, jossa nimenomaisesti edellytyksenä on, että lupaa ei voida myöntää ennen kuin viranomainen on varmistunut siitä, ettei hankkeella ole heikentävää vaikutusta. 

Tukesin myöntämä lupa asiassa on luonnonsuojelulain Natura-sääntelyn sekä luonnonsuojelulain lajisääntelyn suojelun vastainen, sillä selvitysvelvollisuutta ei ole täytetty, kun laaksoarhon todettu esiintyminen lupa-alueella on aiheuttanut perustellun syyn epäillä lajin esiintymistä. Näin ollen lupa on myös kaivoslain vastainen. 

Lisäksi lupamääräys 5 tekee päätöksestä ja luvan myöntämisestä lainvastaisen. Lupamääräys, jossa luvan saaja velvoitetaan itse arvioimaan, voidaanko esiintymät säilyttää muilla toimenpiteillä vai onko ne rajattava lupa-alueen ulkopuolelle, siirtää oikeusharkintaisen lupa-arvioinnin yksityiselle toimijalle. Viranomainen ei voi delegoida laissa sille osoitettua harkintavaltaa luvan saajalle. Menettelyn katsotaan olevan hyvän hallinnon vaatimusten, hallintolain, luonnonsuojelulain ja kaivoslain vastaista. 

Edellä esitettyjen perustelujen mukaisesti lupa on kumottava lainvastaisena tai toissijaisesti palautettava uudelleen käsiteltäväksi.

Rovaniemellä 30.9.2026

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry