Valitus Kevitsan yleisten ja yksityisten etujen päätöksestä

Valitus Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle Tukesin päätöksestä 23.9.2025 kaivosluvassa annettavien lupamääräysten sekä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten tarkistamisesta (Kevitsa, KaivNro 7140), Tukes 10690/10.03.06/2024

I Vaatimukset

Vaadimme jäljempänä esitettävin perustein, että 

1. Valituksenalainen päätös on kumottava ja palautettava Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

II Perustelut

1 Yleistä

Tukes antoi 23.9.2025 Kevitsan kaivosluvan lupamääräysten tarkistamisesta päätöksen (KaivNro 7140), jossa se määritti kaivoslain 108–109 §:n mukaisen vakuuden ja täsmensi määräyksiä, joilla yleiset ja yksityiset edut turvataan kaivospiirillä. Päätös on julkisesti kuulutettu, ja valitusaika päättyy 30.10.2025. 

Päätös liittyy suoraan aiempaan valituskokonaisuuteen: Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi 12.7.2023 Tukesin 28.1.2021 antaman tarkistuspäätöksen (Kevitsa, KaivNro 7140) ja palautti asian uudelleen käsiteltäväksi erityisesti luontoarvojen huomioinnin sekä vakuuden perustelujen riittämättömyyden vuoksi. Nyt valitettava 23.9.2025 päätös on tämän palautuksen johdosta tehty uusi ratkaisu.

2 Yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen kaivostoiminnan vaikutusalueella

Valituksenalaisessa päätöksessä Tukes ei ole antanut tarpeellisia lupamääräyksiä, joilla turvataan yleiset ja yksityiset edut myös kaivospiirin ulkopuolella, mutta kuitenkin kaivostoiminnan vaikutusalueella. 

Esimerkiksi ELY-keskus nostaa lausunnossaan esiin kaivospiirin vaikutusalueella olevat hiuskoukkusammaleet, kiiltosirppisammaleet ja koskikoukkusammaleet. Tukes ei kuitenkaan anna lajien osalta lupamääräyksiä sillä perusteella, että lajit eivät ELY-keskuksen lausunnon perusteella sijaitse kaivospiirin alueella eivätkä kaivospiirin laajennusalueellakaan. Valittaja toteaa, että lupamääräysten antamatta jättäminen ei voi perustua pelkästään sijaintiin kaivospiirin ulkopuolella.

Valittaja kiinnittää huomiota Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden aikaisempaan päätökseen 1119/2023, joka koskee asianomaisen kaivospiirin yksityisiä ja yleisiä etuja. Päätöksessä todetaan muun muassa:

Hallinto-oikeus toteaa, että kaivoslain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava muun ohella, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Tämä tarkoittaa sitä, että kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa viranomaisen on tunnistettava, mitä rajoituksia luonnonsuojelulainsäädännöstä mahdollisesti seuraa, ja toimivaltansa puitteissa annettava tarpeelliset määräykset kaivostoiminnasta luonnonsuojelulaissa tarkoitetuille luonnonarvoille aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi. Tällöin muusta kuin ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta on lähtökohtaisesti annettava tarpeelliset määräykset kaivoslain mukaisessa lupamenettelyssä. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole huomioitu lainkaan kaivospiirin alueella tai kaivostoiminnan vaikutusalueella sijaitsevia luonnonarvoja.

Hallinto-oikeus nimenomaan ratkaisussaan toteaa, että kaivoslain 52 §:n mukaisessa päätöksessä on huomioitava kaivospiirin alueen lisäksi kaivostoiminnan vaikutusalue. 

Kaivosviranomainen ei voi antaa lupamääräyksiä kaivospiirin ulkopuolisille alueille, mutta kaivosviranomaisen tulee antaa kaivospiirin alueella tapahtuvalle toiminnalle sellaiset lupamääräykset, ettei toiminta aiheuta aiheuta lailla kiellettyjä seurauksia kaivospiirin ulkopuolella. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että toimintaa rajoitetaan niin, ettei yleiset ja yksityiset edut vaarannu kaivospiirin ulkopuolellakaan.

Yleisiä ja yksityisiä etuja käsitellään myös kaivoslain 148.1 §:ssä, jossa säädetään kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä annettavista määräyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan lopettamispäätöksen yhteydessä on annettava yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset lopettamistoimenpiteiden täydentämisestä määräajassa, kaivosalueen ja kaivoksen apualueen seurannasta, 144 §:n 2 momentissa tarkoitetuista rakennuksista ja rakennelmista sekä muista yleisten ja yksityisten etujen kannalta välttämättömistä seikoista.

Asian kannalta merkityksellistä on se, että pykälän 3 momentin mukaan päätöksessä on määriteltävä se kaivoksen vaikutusalue, jolla saattaa yleiseen turvallisuuteen tai haitallisten ympäristövaikutusten ehkäisemiseen liittyvistä syistä olla tarpeen rajoittaa maankäyttöä. Kaivosviranomaisen on huolehdittava, että tästä vaikutusalueesta tehdään merkintä kiinteistötietojärjestelmään. 

Kaivoslain 148 §:n muotoilusta käy selväksi, että yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat määräykset, toimenpiteet ja seuranta eivät koske vain varsinaista kaivosaluetta, vaan myös kaivoksen vaikutusaluetta. Tämä seikka on säädöksessä erikseen mainittu, mikä korostaa sen todennäköisyyttä, että kaivoksen vaikutusalueella voi olla tarpeen rajoittaa maankäyttöä yleisten ja yksityisten etujen vuoksi.

Kaivospiirin ulkopuolisten alueiden huomiointi käy myös ilmi kaivoslain 1 §:stä sekä esitöistä (HE 126/2022 vp).

Kaivoslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon muun muassa kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema sekä toiminnan vaikutukset ympäristöön, maankäyttöön ja luonnon monimuotoisuuteen. 

Kaivoslain 52 §:n 3 momentin 8 a – 8 d kohtien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kaivosluvassa olisi annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset toimenpiteistä, joilla estetään huomattavien vahingollisten ympäristövaikutusten aiheutumista ja paikkakunnan asutus- tai elinkeino-olojen merkittävä heikentymistä. Paikkakunnan muina elinkeinoina voisivat tulla otetuksi huomioon esimerkiksi poronhoito, tuulivoima, maatalous ja matkailu.

Lainsäätäjä on esitöistä ilmenevällä tavalla tarkoittanut, että yleisiä ja yksityisiä etuja ei turvata vain kaivospiirin alueella, sillä kyseisiä elinkeinoja ei käytännössä voi harjoittaa kaivospiirin alueella, sillä ne ovat maankäytöllisesti ilmeisessä ristiriidassa. 

Tukesin tulkinta, että yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat lupamääräykset on annettava vain turvaamaan kaivospiirin sisäpuolella olevia etuja, ei ole kaivoslain mukainen. Tukes ei ole siten päätöksessään selvittänyt, millaisia vaikutuksia kaivostoiminnalla on kaivospiirin ulkopuolella oleviin yksityisiin ja yleisiin etuihin.

Lisäksi päätöksessä on otettava huomioon, mitä kaivoslain 3 §:stä johtuu. 

Tukes on todennut uusissa lupamääräyksissä 2–9, että “Kaivoslain 3 §:stä johtuu, että kaivosviranomaisen on kaivoslupaa myöntäessään varmistauduttava, ettei suunniteltu toiminta ole kaivospiirillä luonnonsuojelulain (9/2023) säännöksien vastaista”. 

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Tukesin lupamääräykset 2–9 perusteluineen eivät perustu tarkoin lakiin. Kaivoslain 3 §:stä ei johdu, että kaivosviranomaisen on kaivoslupaa myöntäessään varmistauduttava, ettei suunniteltu toiminta ole kaivospiirillä luonnonsuojelulain säännöksien vastaista. Suunniteltu toiminta ei saa olla lainvastaista kaivospiirin ulkopuolellakaan. 

3 Pilaantuneet maat

Tukesin mukaan malmin varastoalueelta ja urakoitsijoiden tukitoimintoalueilta poistettavien, mahdollisesti pilaantuneiden maiden jatkokäsittelykustannukset eivät sisälly kaivoslain nojalla annettaviin vakuuksiin. Tukesin mukaan sillä ei ole toimivaltaa antaa pilaantuneiden maiden jatkokäsittelyyn liittyviä lupamääräyksiä eikä se voi näin ollen määrätä vakuuttakaan. Lisäksi Tukes toteaa päätöksessään, ettei se anna päätöksessä esimerkiksi jätealueisiin tarvittavia määräyksiä: “Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa”.

Kaivoslain 52 §:n mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista. 

Kaivoslain 108 § 1 momentin 1 c kohdan mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten, joiksi luetaan kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä erikseen määrätyt lopetus- ja jälkitoimenpiteet. 

Kaivostoiminnan lopettamispäätös (KaivosL 147 §) annetaan kaivostoiminnan päättyessä. Täten vakuus on annettava ennakolta arvioiden, millaisia lopetus- ja jälkitoimenpiteitä kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä erikseen määrätään. Lopetus- ja jälkitoimenpiteet kattavat kaivosalueen ja kaivoksen apualueen saattamisen yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon. Valittaja katsoo, että kaivoslain nojalla pilaantuneet maat on voitava poistaa tai käsitellä niin, että kaivosalue on yleisen turvallisuuden vaatimassa kunnossa. 

Sääntely on tältä osin osittain päällekkäistä ympäristönsuojelulain kanssa. Valittaja kuitenkin katsoo, että Tukes ei voi jättää yleisiä ja yksityisiä etuja turvaamatta, vaan sen tulee päätöksessään osoittaa, että kaivoslain edellyttämä turvaamisvelvoite toteutuu, vaikka toimenpiteet tehtäisiin toisen lain nojalla. 

Nyt Tukes ei ole päätöksessään selvittänyt määräysten ja vakuuden riittävyyttä siten, että kaivoslain velvoittama yleisten ja yksityisten etujen turvaamisvelvoite täyttyy.

Vaikka Tukes toteaa, ettei sillä ole toimivaltaa antaa pilaantuneiden maiden jatkokäsittelyyn liittyviä lupamääräyksiä ja ei voi näin ollen määrätä vakuuttakaan, tulee sen varmistua siitä, että se täyttää sille lailla asetetut velvollisuudet. Ympäristönsuojelulain mukaisen luvan myöntävä viranomainen ei voi asettaa kaivoslain nojalla lupamääräyksiä ja vakuuksia, joilla turvataan yleiset ja yksityiset edut. 

Tukesin on varmistuttava itse siitä, että kaivoslain velvoitteet täyttyy, eikä se voi jättää yleisiä ja yksityisiä etuja turvaamatta ja vedota siihen, että niiden turvaaminen ei kuulu sen toimivaltaan.

Tarvittaessa vakuutta ja määräyksiä on täydennettävä kaivoslain nojalla lain edellyttämälle tasolle. 

4 Pyrkimisen sijaan on asetettava tarkat lupamääräykset

Tukes on todennut päätöksessään, että kaivosyhtiön tulee pyrkiä säilyttämään kaivospiirin sisällä olevaa puustoa hajapölyn leviämisen rajoittamiseksi. Lisäksi se on todennut, että kaivosyhtiön tulee pyrkiä suojelemaan kaivospiirin alueella olevaa luontoa säästämällä alueella olevia kosteikkoalueita sekä kaivosyhtiön tulee kaivospiirin länsiosan suoalueella pyrkiä toiminnassaan minimoimaan suopunakämmekän elinympäristön häviämistä luonnon monimuotoisuuden tukemiseksi.

Kaivoslain esitöiden (HE 126/2022 vp) mukaan kaivosluvassa olisi annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset puuston ja muun kasvillisuuden säilyttämisestä, uusimisesta ja uusista istutuksista kaivostoiminnan aikana, toimintojen sijoittelusta luonnon monimuotoisuus ja muut ympäristövaikutukset huomioon ottaen sekä toimenpiteistä, joilla estetään huomattavien vahingollisten ympäristövaikutusten aiheutumista. 

Lupamääräys, jolla määrätään kaivosyhtiö pyrkimään minimoimaan haittoja, ei perustu lakiin. Päätöksestä ei esimerkiksi käy ilmi, miksi ja miten puustoa tulee säilyttää hajapölyn leviämisen rajoittamiseksi. 

30.10.2025

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON LAPIN PIIRI