Valitus hallinto-oikeuteen maakotkan häirintäpäätöksestä
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus
Päätös johon haetaan muutosta
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 12.9.2016 tekemä päätös luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisesta poikkeusluvasta koskien rauhoitetun lintulajin häirintää ja tappamista (VARELY/1265/2016).
Selvitys valitusajasta
Päätös on annettu 12.9.2016 ja valitusaika (30 vrk) lasketaan sitä päivää lukuun ottamatta eli viimeinen valituspäivä on keskiviikko 12.10.2016.
Vaatimukset
Vaadimme Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä kumottavaksi. Päätös perustuu luonnonsuojelulain virheelliseen soveltamiseen.
Kuvaus asiasta, sovellettavasta sääntelystä ja päätöksen virheellisyydestä
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on myöntänyt Mawson Oy:lle luonnonsuojelulain (LSL) 49.3 §:n mukaisen luvan poiketa LSL 39.1 §:n rauhoitussäännöksistä. Maakotka on LSL 38 §:n nojalla rauhoitettu eläinlaji ja Euroopan unionin lintudirektiivin (2009/147/EY) artiklassa 1 tarkoitettu lintulaji.
LSL 39.1 §:n mukaan rauhoitetun eläinlajin häiritseminen, erityisesti lisääntymisaikana, on kielletty. Myös maakotkan pesäpuu on erikseen rauhoitettu LSL 39.2 §:n nojalla.
LSL 49.3 §:n mukaan ELY-keskus voi myöntää luvan poiketa LSL 39.1 §:n mukaisesta häiritsemiskiellosta EU:n lintudirektiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.
Kyseisen 9 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta seuraavin perustein:
a)
- kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi,
- lentoturvallisuuden turvaamiseksi,
- viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi,
- kasviston ja eläimistön suojelemiseksi;
b) tutkimus- ja opetustarkoituksessa, kannan lisäämis- ja uudelleenistutustar-koituksessa sekä tehdäkseen mahdolliseksi näitä varten tapahtuvan kasvatuksen;
c) salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön
Tiivistäen: LSL 49.3 §:n mukainen lupa poiketa rauhoitussäännöksistä edellyttää, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja lisäksi vähintään yhden a) – c) kohtien mukaisen lisäehdon täyttymistä.
Katsomme, että ELY-keskuksen päätös ei täytä LSL 49.3 §:ssä poikkeamiselle asetettuja ehtoja. Päätöksessä ja sen perusteluissa ei ole myöskään riittävällä tavalla eritelty, miksi hakemuksen kohteena olevan toimenpiteen katsotaan täyttävän LSL 49.3 §:ssä asetetut edellytykset. ELY-keskus ei perustele, miksi muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole olemassa. ELY-keskus viittaa myös päätöksensä perusteluissa ilmeisesti lintudirektiivin 9 artiklan a) kohdan viimeiseen edellytykseen eli ”kasviston ja eläimistön suojelemiseen”. Tämä lintudirektiivin poikkeamisedellytys ei kuitenkaan sovellu kyseiseen tapaukseen. ELY-keskuksen päätös on myös perusteluiltaan selvästi puutteellinen ja siten hallintolain 45 §:n vastainen.
Perustelut
Yleistä
ELY-keskuksen myönteinen poikkeamispäätös on perusteltu puutteellisesti ja se perustuu luonnonsuojelulain virheelliseen soveltamiseen. Päätös koostuu lähinnä hakijalle myönteisestä hakemuksen esittelystä – yli kaksi sivua – ja varsinainen asiaratkaisu perusteluineen on pituudeltaan noin ½ sivua. Tämä ei olisi ongelmallista, mikäli ELY-keskus olisi tosiasiassa perustellut päätöstään ja sen oikeudellisten edellytysten täyttymistä. Näin ei kuitenkaan tässä tapauksessa ole. ELY-keskuksen päätös koostuu vain hakemuksessa esitetystä tiedosta, sitä enempää kyseenalaistamatta ja ratkaisun perusteita avaamatta. ELY-keskus viittaa myös jo aiemmin tehtyihin toimenpiteisiin sekä hakemuksen kohteena olevan toimenpiteen vähäisiin vaikutuksiin Natura-alueen suojeluarvoisin. Nyt käsillä olevassa asiassa on kuitenkin kyse itsenäisestä ja muista mahdollisista luvista erillisestä LSL 49.3 §:n edellyttämästä poikkeusluvasta, joten asiaa on arvioitava vain kyseisessä lainkohdassa esitettyjen oikeudellisten edellytysten mukaisesti.
Muu tyydyttävä ratkaisu
ELY-keskus ei perustele millään tavalla päätöksessään sitä, miksi muun tyydyttävän ratkaisun edellytyksen katsotaan täyttyvän. Siten päätöksen perusteella on mahdoton arvioida sitä, onko maakotkan häirinnälle olemassa jokin muu tyydyttävä ratkaisu ja täyttyvätkö poikkeamisen edellytykset tältä osin. Se, että ELY-keskus käsittelee hakemuksen esittelyssään toimenpiteen toteuttamisen yleisiä lähtökohtia ja niiden mahdollista vaikutusta maakotkan häirintään, ei täytä LSL 49.3 §:n edellyttämää muun tyydyttävän ratkaisun puuttumisen oikeudellista arviointia. ELY-keskuksen päätös on siten tältä osin selvästi virheellinen. Kuten seuraavassa alakohdassa esitämme, lintudirektiivin poikkeamismenettely edellyttää huomattavasti selkeämpää ja täsmällisempää perustelua kuin ELY-keskus on päätöksessään esittänyt.
Muu lintudirektiivin edellyttämä yleiseen etuun liittyvä peruste
ELY-keskuksen perustelut ovat myös tältä osin puutteelliset. ELY-keskus ilmeisesti viittaa päätöksensä perusteluissa lintudirektiivin 9 artiklan a) kohdan viimeiseen poikkeamisedellytykseen todetessaan päätöksen sivulla 3, että lintudirektiivin 9 artiklan ”kiellosta voidaan poiketa, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, mm. kasviston ja eläimistön suojelemiseksi”. Tämä poikkeamisedellytys ei kuitenkaan sovellu kyseiseen tapaukseen. Kasviston ja eläimistön suojelemista koskeva poikkeamisedellytys soveltuu vain niihin tilanteisiin, joissa juuri poikkeamishakemuksen kohteena oleva laji aiheuttaa muulle eläimistölle ongelmia ja siten sen häirintä olisi välttämätöntä muun kasviston tai eläimistön suojelemiseksi.
Tämä tulkinta on vahvistettu myös komission metsästystä koskevassa tulkintaoppaassa, joka koskee juuri lintudirektiivin 9 artiklaa. Tämän poikkeusedellytyksen kohdalla oppaassa todetaan esimerkiksi seuraavaa: ”Linnut voivat vahingoittaa kasvistoa ja eläimistöä saalistamisen, kasvuston syömisen, tuhoamisen, tallaamisen, kertyvien ulosteiden jne. välityksellä.” (Euroopan komissio 2008: Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (”lintudirektiivin”) mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskeva ohjeasiakirja, s. 58–59.) Siten oppaassa viitataan poikkeusedellytyksen soveltamisen osalta nimenomaisesti tilanteisiin, joissa lintudirektiivin nojalla suojellut linnut itse aiheuttavat vahinkoa. Muihin kuin lintujen aiheuttamiin vahinkoihin ei tätä edellytystä voida näin ollen soveltaa.
Nyt käsillä olevassa tapauksessa maakotka ei kuitenkaan aiheuta minkäänlaista uhkaa tai vaaraa muulle eläimistölle, eikä sen häirintää voi kyseisellä poikkeamisen kriteerillä siten myöskään perustella. Ainoa eläimistön ja kasviston suojelua uhkaava toiminta on hakemuksen perusteena oleva kaivos/tutkimustoiminta itsessään, ei maakotka itsessään. ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa todetaan, että suorittamalla tutkimukset talvella vähennetään alueen muuhun luontoon ja Natura-suojeluperusteisiin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia merkittävästi verrattuna sulan maan aikaiseen näytteenottoon. Tämä virke on ilmeisesti tarkoitettu toimimaan perusteena sille, miksi maakotkan häirintä olisi lintudirektiivin näkökulmasta mahdollista. Tämä perustelu on kuitenkin oikeudellisesti täysin kestämätön ja vaikuttaa pohjautuvan ajatukselle siitä, että tutkimukset voisi joka tapauksessa tehdä ja nyt valittu tapa aiheuttaa vähiten vahinkoa muulle eläimistölle ja kasvistolle. Näin ei kuitenkaan ole, vaan LSL 49.3 §:n mukainen poikkeaminen on oikeudellisesti itsenäinen päätös. Siten sen oikeudellisia edellytyksiä harkittaessa ei voida ottaa huomioon muita kuin LSL 49.3 §:ssä – ja lintudirektiivin 9 artiklassa – määriteltyjä tekijöitä.
Päätöksen perusteluissa todetaan myös, että toiminta ei heikennä maakotkan suotuisaa suojelutasoa eikä todennäköisesti vaikuta merkittävästi maakotkaparin poikastuottoon. Näiden toteamusten merkitys jää kuitenkin jossain määrin avoimeksi, sillä toisin kuin EU:n luontodirektiivin poikkeuksissa, suotuisan suojelutason vaatimus ei ole lintudirektiivin poikkeamisen edellytys. Lisäksi jonkun muun luvan voimassaoloajan umpeutuminen ei ole lintudirektiivin mukainen perusteltu syy hakea poikkeuslupaa kairausten tekemiseen kotkan pesinnälle herkkänä aikana. Oikeudellisesta näkökulmasta olennaista on, että ELY-keskuksen päätös ei täytä LSL 49.3 §:n ja lintudirektiivin 9 artiklan mukaisia poikkeamisen vaatimuksia.
Perusteluiden puutteellisuus
ELY-keskuksen päätös on myös perusteluiltaan selvästi puutteellinen ja siten sekä lintudirektiivin että myös hallintolain 45 §:n vastainen. Komission em. lintudirektiivin soveltamista koskevassa tulkintaoppaassa (s. 43–44) todetaan poikkeamisten perusteluvelvollisuudesta seuraavaa:
”Kun kansalliset viranomaiset myöntävät poikkeuksia, niillä on myös todistustaakka, ja niiden on perusteltava päätöksensä selkeästi ja riittävällä tavalla. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ”tällä alalla sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä on mainittava poikkeuskriteerit selvästi ja täsmällisesti ja velvoitettava niiden soveltamisesta vastaavat viranomaiset ottamaan ne huomioon. Poikkeusjärjestelmässä, jota on tulkittava suppeasti ja jonka yhteydessä vaadittujen edellytysten täyttymistä koskevan todistustaakan on oltava päätöksen tekevällä viranomaisella kunkin poikkeuksen osalta, jäsenvaltioiden on taattava, että kaikki suojeltuihin lajeihin kohdistuvat puuttumiset sallitaan vain täsmällisesti ja asianmukaisesti perustelluilla päätöksillä, joissa viitataan direktiivin 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyihin perusteluihin, edellytyksiin ja vaatimuksiin.”
Myös kansallisen hallintolainkäyttölain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava ja perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.
ELY-keskuksen päätöksen perusteluista ei kuitenkaan käy riittävällä tavalla ilmi, millä perusteella se katsoo hakemuksen täyttävän lintudirektiivin 9 artiklan edellytykset. Päätöksen toteamus siitä, että ”ELY-keskus katsoo, että hakemus täyttää lintudirektiivin 9 artiklan ehdot, ja näin ollen on mahdollista poiketa luonnonsuojelulain ja lintudirektiivin määräyksistä” on sekä lintudirektiivin että hallintolainkäyttölain osalta täysin riittämätön. Kyse on lisäksi ylikansallisen, lintujen tiukkaa suojelua edellyttävän EU:n lintudirektiivin poikkeamista koskevista kriteereistä, joita on tulkittava erittäin suppeasti ja tiukasti. Siten on oikeudellisesti kestämätöntä, että ELY-keskus ei miltään osin avaa sitä, miksi se katsoo poikkeuskriteerien kyseisessä tapauksessa täyttyvän.
Lopuksi
Edellä mainituilla perusteilla katsomme ELY-keskuksen päätöksen olevan selvästi virheellinen ja maakotkan häirintään myönnetyn poikkeusluvan olevan luonnonsuojelulain 49.3 §:n – ja sen välityksellä myös lintudirektiivin 9 artiklan – vastainen. Lisäksi päätös on sen perusteluiden osalta myös hallintolain vastainen.
Varaamme itsellemme oikeuden täydentää lausuntoamme myös jatkossa.
Rovaniemellä 12.10.2016
Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n puolesta
Seppo Aikio Tarja Pasma
puheenjohtaja toiminnanjohtaja
LIITE Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätös nro VARELY/1265/2016