Suomen luon­non­suo­je­lu­lii­ton lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta

Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää lausuntopyynnöstä ja toteaa asiasta seuraavaa.

Tiivistelmä

1. Uusi ilmoitusmenettely on tarpeeton, eikä ratkaise ympäristölupamenettelyyn liittyviä ongelmia
2. Ehdotus vaarantaa merkittävällä tavalla osallistumisoikeuksien toteutumista vastoin ympäristöperusoikeuden lainsäädännölle asettamia vaatimuksia
3. Ehdotettu uusi menettely on sisällöllisesti epäselvä, mikä lisää sääntelyn tulkintaongelmia ja osallisten epävarmuutta

Yleisiä huomioita

Ehdotuksen tarkoituksena on keventää ympäristölupamenettelyä, johon pyritään lupaa kevyemmän ilmoitusmenettelyn avulla. Ehdotuksen mukaan ilmoitusmenettelyyn siirrettäisiin sellaisia toimintoja, joihin sovellettuna kevennetty menettely ei vaarantaisi nykyisen ympäristönsuojelun tason säilymistä.

Luonnonsuojeluliitto ei pidä ehdotusta perusteltuna. Esitykselle ei ole enää tarvetta, koska ympäristölupapäätökset ovat vähentyneet ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmannen vaiheen jälkeen muutenkin jo useilla tuhansilla (s. 7). Esitys on ympäristön ja osallistumisoikeuksien kannalta vahingollinen, eikä se tosiasiassa myöskään ratkaise lupamenettelyyn mahdollisesti liittyviä ongelmia. Sen lisäksi, että ehdotus on tavoiteasettelultaan perustelematon, se on myös sisällöllisesti puutteellinen ja sekava. Vastoin sujuvoittamiselle asetettuja tavoitteita ympäristönsuojelulakiin lisättävä täysin uusi menettely vain lisää sääntelyn epäselvyyttä ja toimijoiden epävarmuutta. Tältä osin on myös huomioitava, että ympäristönsuojelulaki pitenisi lukuisilla uusilla pykälillä, lisäten tulkintaongelmia etenkin suhteessa luvanvaraisuuteen. Lisäksi esitys heikentää sekä toiminnanharjoittajien että haitankärsijöiden oikeusturvaa.

Vaikutusten arvioinnin puutteet

Ehdotuksen ympäristölliset vaikutukset on arvioitu huomattavan puutteellisesti. Tämä sama trendi on jatkunut lainvalmistelussa jo pitkään, ja vaikutusten arviointiin tulisi kiinnittää siitäkin syystä erityistä huomiota. Esimerkiksi SYKE:n selvitys koskien säädettävän uuden ilmoitusmenettelyn vaikutusten arviointia on vielä kesken (s. 21), mikä tekee luonnoksen kokonaisvaltaisen arvioinnin vaikeammaksi.

On myös huomattava, että hankeluettelossa on useita toimintoja, jotka voivat vaikuttaa mm. vesien hyvään tilaan (esim. kullankaivuu, jätevedenpuhdistamot, kalanviljely ja eläinsuojat). Useimmat näistä hankkeista ovat lisäksi ns. sijoituspaikka-asioita, joiden hyväksyttävyys riippuu lähialueen olosuhteista.

Laajempaan ilmoitusmenettelyyn siirtyminen edellyttää sitä täydentävää normiohjausta, joten alakohtaisten (kuten eläinsuojat) asetusten merkitys kasvaisi muutoksen myötä huomattavasti. Esityksestä kuitenkin puuttuvat vielä hankekohtaiset asetusluonnokset. Toistaiseksi asetusta valmistellaan ainoastaan suurimmaksi asiaryhmäksi aiotuille eläinsuojille. Vastaavaa, hallituksen esityksessä mahdollisena mainittua jätevedenpuhdistamo-asetusta ei ole vielä edes valmisteilla. Valmistelussa olevan eläinsuoja-asetuksen ja sen kannalta erittäin tärkeän ns. hajumallinnustyökalun kehittäminen on kuitenkin sekin vielä kesken. Hajuun liittyvät kysymykset ovat eläinsuojien alueellisen ja paikallisen hyväksyttävyyden näkökulmasta keskeisiä, etenkin haitankärsijöiden ja toiminnanharjoittajien välisen suhteen osalta. Pelkästään ympäristöön kohdistuvien vaikutusten voimakkuus tai laajuus ei ole riittävä arviointiperuste ilmoitusmenettelyn soveltuvuuden arvioimiseksi. Ilman näitä asetuksia esimerkiksi SYKE:n on selvitystä tehdessään vaikea arvioida muutoksen todellisia ympäristövaikutuksia. Mikäli tämän asian käsittelyä jatketaan, esityksestä on pyydettävä uudet lausunnot, kun eläinsuoja-asetuksen luonnos ja SYKE:n vaikutusten arviointi ovat valmiit.

Osallistumisen kaventaminen

Luonnonsuojeluliitto haluaa erityisesti kiinnittää huomiota ehdotuksen sisältämiin huomattaviin heikennyksiin kuulemismenettelyn osalta. Perustuslain 20.2 §:n ympäristöperusoikeus edellyttää nimenomaisesti osallistumisoikeuksien turvaamista, eikä salli niiden heikentämistä. Tästä huolimatta luonnoksessa ehdotetaan, että ilmoituksesta olisi tarpeen kuulla vain rajanaapurit ja ne, joita asia erityisesti koskisi. Näin ollen muut kuin naapurit eivät saisi välttämättä edes tietoa heihin potentiaalisesti kohdistuvan hankkeen vireilletulosta. Tätä kuulemismenettelyn huomattavaa kaventamista ei ole ehdotuksessa perusteltu juuri lainkaan. Yksityiskohtaisissa perusteluissa (115 e §) todetaan, että ”ilmoitusasiassa lupaa suppeammalla kuulemisella tavoiteltaisiin sujuvampaa menettelyä”. Tämä ei voi olla peruste heikentää osallistumisen perusoikeuksia.

Koko ajatus on täysin virheellinen, sillä usein hankkeiden vaikutukset ulottuvat rajanaapureita kauemmas, kuten veden (esimerkiksi jätevedenpuhdistamot ja kullankaivuu), hajun (eläinsuojat) tai melun (ampumaradat) kautta. Esimerkiksi kullankaivuun haitat voivat liittyä myös yleisempiin valtakunnallisesti ja kansainvälisesti tärkeisiin etuihin, kuten NATURA 2000 -alueisiin ja saamelaisten oikeuksiin. Lisämääreenä käytetty ”ne, joita asia erityisesti koskee”, on myös liian epämääräinen. Esimerkiksi ko. pykälän perusteluiden pohjalta se näyttäisi mahdollistavan hieman laajemmankin kuultavien piirin, mutta varsinaisessa pykälässä tämä ajatus ei kuitenkaan näy. Joka tapauksessa kuultavien piiri on määritelty aivan liian suppeaksi, minkä lisäksi pykälän muotoilut ovat muutoinkin varsin epämääräisiä ja tulkinnalle alttiita.

Perusteluissa todetaan, että lupamenettelyyn verrattuna ilmoitusmenettelyä ei koskisi enää myöskään säännös, jonka mukaan asianosaisilla on tilaisuus tehdä muistutuksia ja muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä. Mahdollisuus muistutusten ja mielipiteiden esittämiseen on kuitenkin keskeinen ja myös perinteinen osallistumiskeino, eikä sen heikentäminen esitetyllä tavalla ole hyväksyttävää. Kenenkään kannalta ei voi olla järkevää, että vasta valitusvaihe on ensimmäinen mahdollisuus osallistumiseen, sillä osallistaminen voi usein tuoda esiin asian kannalta tärkeitä tietoja ja näkökulmia. Etenkin toimintojen sijoittamispaikan osalta ilmoituksiin liittyy usein huomattavan paljon tapauskohtaista harkintaa mm. asumisviihtyisyyden ja ympäristövaikutusten osalta, mikä edellyttää mahdollisuutta muistutusten jättämiseen. Tämän mahdollisuuden poistaminen ei myöskään täytä perustuslain asettamia vaatimuksia lainsäädännön kehittämiselle.

Toisaalta valitusoikeutta koskeva säännös on ulottuvuudeltaan osin kuulemisvelvoitetta laajempi. Sen mukaan mm. ympäristöjärjestöillä olisi valitusoikeus ilmoitusta koskevasta päätöksestä, mikä on toki kannatettava asia. Mutta ottaen huomioon, ettei ilmoituksen vireilletulosta tarvitse käytännössä ilmoittaa muille kuin naapureille, valitusoikeus menettää merkitystään, koska tietoa koko hankkeesta ja aikaa siihen perehtymiseen ei ole riittävän ajoissa saatavilla. Lisäksi merkittävä puute ehdotuksessa on se, että esimerkiksi yleistä etua valvovilla viranomaisilla ei olisi lainkaan valitusoikeutta. Tämä on täysin perusteetonta. Ympäristösääntelyssä jälkivalvonta korostuu yhä enenevässä määrin, minkä vuoksi viranomaisilla tulee jo lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseksi olla mahdollisuus muutoksenhakuun.

Perustuslain 20.2 §:n mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä ns. perustuslaillinen toimeksianto edellyttää sekä aineellisen ympäristölainsäädännön kehittämistä ympäristöä suojelevaan suuntaan että menettelyllisen sääntelyn muokkaamista yksilön vaikutusmahdollisuuksia edistävään suuntaan. Käsillä oleva luonnos on tavoitteiltaan päinvastainen, eikä sitä voi pitää hyväksyttävänä.

Ilmoitusmenettelyn tarve

Ympäristölupien määrä on vähentynyt viimeisten vuosien aikana huomattavan paljon, eikä rekisteröinti- ja lupamenettelyn rinnalle ehdotetulle ilmoitusmenettelylle ole enää todellista tarvetta. On myös otettava huomioon, että ilmoitusmenettely edellyttää kattavaa ja yhdenmukaista normiohjausta sekä selkeitä raja-arvoja mm. päästöille ym. Tämä saattaa vähentää alueellista ja tapauskohtaista joustavuutta. Toisaalta näyttää siltä, että ehdotuksessa on asetettu ilmoitusmenettelylle kuitenkin lupamenettelyä pitkälti vastaavia kriteereitä, erityisesti sijoittamispaikan vaatimusten osalta, mikä onkin ympäristöllisistä syistä erittäin tarpeellista. Samalla se kyseenalaistaa koko uudistuksen tarpeellisuuden.

Lakiehdotuksen säännös, joka koskee viranomaisen päätöstä ilmoitusasiassa (115 g §), vastaa varsin pitkälti YSL 49 §:ssä säädettyjä luvan myöntämisen edellytyksiä. Lain yleisissä perusteluissa (3.2.1 Yleisen ilmoitusmenettelyn säädösperusta) todetaan seuraavalla tavalla:

”Ilmoitusmenettelyssä annettaisiin aina hallintopäätös ja lähes poikkeuksetta toimintaa koskevat määräykset. Ilmoitusmenettelyyn sovellettaisiin lähes täysin samaa aineellisoikeudellista lainsäädäntöä kuin lupamenettelyyn ja hyvin pitkälti myös samoja menettelysäännöksiä.”

Luonnoksen tarkoituksena on poistaa tiettyjen toimintojen luvantarve, mutta käytännössä useimmissa soveltuvissa tilanteissa vaaditaan kuitenkin niiden luvantarpeen tapauskohtaista arviointia. Tämä on omiaan aiheuttamaan sekaannusta ja epävarmuutta sekä toiminnanharjoittajille, viranomaisille että haitankärsijöille. Siksi olisi perustelua säilyttää nämä ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan potentiaalisesti huomattavat ja tapauskohtaista arviointia edellyttävät toiminnot edelleen luvanvaraisina. Ilmoitusmenettely ei tuo menettelyyn mitään lisäarvoa, ja pahimmillaan sääntelyn epämääräisyys ja sekavuus saattaa jopa aiheuttaa nykyistä enemmän tulkintaongelmia.

Näin ollen uusi ilmoitusmenettely vaikuttaa lopulta varsin tarpeettomalta. Uuden ilmoitusmenettelyn suhde etenkin lupamenettelyyn jää epäselväksi ja näyttää siltä, että ilmoitusmenettelyn todellinen tarkoitus on vain osallistumisoikeuksien kaventaminen. Tämä ei ole hyväksyttävää sääntelyä.

Toiminnan aloittaminen

Ehdotuksen perusteella näyttää siltä, että toiminnan voisi aloittaa 90 vrk:n kuluessa ilmoituksen jättämisestä, vaikka viranomainen ei olisi antanut asiassa päätöstä. Ehdotettu 90 vrk on kuitenkin viranomaiselle aivan liian lyhyt aika, jotta se pystyisi selvittämään ilmoituksenalaisen toiminnan sallittavuuden riittävässä laajuudessa. Erityisesti kuntien ja niiden resurssien näkökulmasta tämä vaikuttaa hyvin ongelmalliselta. Aiemmin ehdotettu 120 vrk olisi selvästi kohtuullisempi.

Myös periaatteellisesti tämänkaltainen automaattinen aloitusoikeus on erittäin kyseenalainen lähtökohta, sekä toiminnanharjoittajan että haitankärsijöiden näkökulmasta. Vaikka se saattaa joissain tapauksissa lievästi nopeuttaa toiminnan aloittamista, se voi myös pahentaa eri toimijoiden välisiä ristiriitoja. Samalla se heikentää toiminnanharjoittajan oikeussuojaa, mikäli myöhemmin käy ilmi, että jo aloitettu toiminta ei vastaa lain vaatimuksia. Myös haitankärsijöiden mahdollisuus oikeussuojan saamiseen vaarantuu, koska viranomaispäätöstä ei välttämättä ole tehty ennen toiminnan aloittamista. Tällöin vahingolliseen toimintaan on vaikeampaa puuttua, eikä myöskään valitusmahdollisuutta ole. Huomattakoon, että viranomaiselle asetettu määräaika sotkee myös lupaviranomaisen työn suunnittelua. On hyvin mahdollista, että tiukan määräajan takia pienemmät ilmoitusmenettelyn alaiset hankkeet menisivät isompien ja merkittävämpien lupahankkeiden ohi viivyttäen niitä. Tämä ei ole talouselämänkään kannalta järkevää.

Ilmoituksen sisältöön (115 d §) liitetty selvitysten määräaika ja mahdollisuus aloitusoikeuden raukeamiseen on sinänsä perusteltu, mutta saattaa myös joissain tilanteissa estää asian riittävän selvittämisen. Säännös on jossain määrin epäselvä ja sen mahdollisia käytännön vaikutuksia tulisi selvittää tarkemmin.

Lopuksi

Ehdotettu sääntely lisäisi merkittävästi sekä oikeudellista että tosiasiallista epävarmuutta. Ehdotus on ongelmallinen mm. ilmoitusvelvollisuuden ja luvanvaraisuuden välisen suhteen, toiminnanharjoittajien ja haitankärsijöiden oikeusturvan, osallistumisen turvaamisen sekä ympäristövaikutusten osalta. Ehdotus ei myöskään vastaa sille asetettuun tarpeeseen ja on sisällöllisesti ristiriitainen ja epämääräinen.

Näistä syistä Suomen luonnonsuojeluliitto esittää, että esityksestä luovutaan. Viittaamme myös Korkeimman hallinto-oikeuden asiassa antamaan samansuuntaiseen lausuntoon, jossa on osoitettu ehdotukseen sisältyvän erittäin merkittäviä periaatteellisia ja sisällöllisiä ongelmia sekä suoranaisia virheitä. Nyt annettu hallituksen esitysluonnos on siten selvästi puutteellinen, eikä sitä tule tässä muodossa edistää.

Mikäli asian valmistelua kuitenkin jatketaan, on esitykseen tehtävä merkittäviä muutoksia. Esityksestä on myös pyydettävä uudet lausunnot kun vähintäänkin eläinsuoja-asetus sekä SYKE:n vaikutusarvio ovat valmiit. Tässä yhteydessä pitää myös varmistaa sekä kansalaisten että ympäristöjärjestöjen tiedonsaanti (asian vireilletulosta ja päätöksestä tiedottaminen), osallistuminen (mahdollisuus antaa mielipiteitä ja muistutuksia) sekä nyt esityksestä kokonaan puuttuva yleistä etua valvovien viranomaisten muutoksenhakuoikeus. Nämä ovat erittäin merkittäviä puutteita. Myös mahdollisuus aloittaa toiminta 90 vuorokauden jälkeen – viranomaisen antaman päätöksen puuttumisesta huolimatta – on kestämätön ratkaisu ja se pitää poistaa. Lisäksi toiminnan muuttamisesta pitää vaatia uusi ilmoitus. Hankeluettelosta tulee poistaa vähintäänkin kullankaivuu, jätevedenpuhdistamot sekä ampumaradat. Esimerkiksi jätevedenpuhdistamojen luvitusta pitäisi mm. typen ottamisen ja sijaintipaikan harkinnan suhteen päinvastoin nykyisestä tehostaa eikä löysentää, vertaa esityksen s. 35–36. Yksi varteenotettava mahdollisuus olisi jatkaa – mainitut korjaustarpeet huomioiden – työtä vain eläinsuojien osalta, koska se on suurin asiaryhmä ja sen asetus on jo tekeillä. Eläinsuojien avulla voisi kokeilla, miten tämä ilmoitusmenettely toimii. Mikäli se toimii hyvin, menettelyn laajentamista voisi pohtia myöhemmin. Jos menettely johtaa epäkohtiin, siitä voitaisiin kokeilun jälkeen kokonaan luopua.

Lisätietoja

– ympäristölakimies Pasi Kallio, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio@sll.fi

– erityisasiantuntija Tapani Veistola, puhelin 0400 615 530, tapani.veistola@sll.fi

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Päivi Lundvall
toiminnanjohtaja