Helsingin hallinto-oikeudelle
Viitaten vastaselityspyyntöönne 6.11.2018 Dnro 04191/18/4101 ja saamaamme lisäaikaan
Vastaselitys Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan Östersundomin osasta
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri (SLL Uusimaa) kiittää lisäajasta ja toteaa asiasta seuraavaa.
Valituksenalainen maakuntakaava sijaitsee luonnoltaan herkällä alueella kahden Natura-alueen, Sipoonkorven sekä Mustavuori-Östersundomin välissä. Sen suunnittelun reunaehdoista on keskusteltu monta kertaa Vuosaaren suursataman ja Sipoon rajansiirron ajoista alkaen.
Esitämme vastineessamme ensin yleisiä huomioita asian oikeudellisiin lähtökohtiin liittyen. Sen jälkeen otamme kantaa Uudenmaan liiton vastineeseen kappale kappaleelta: ensin Uudenmaan liiton kirjoitus ja siihen kommenttimme.
1 YLEISIÄ HUOMIOITA
1.1 Natura 2000-alueiden oikeudellisesta asemasta
Maakuntakaavassa on osoitettu Natura-alueet valkoisena alueena. Tämän perusteena Uudenmaan liitto toteaa olevan virkistyskäytöstä kohdistuvien luonnonarvoja vaarantavien vaikutusten pienentäminen. Piiri toteaa, että alueen osoittaminen virkistysalueeksi ohjaisi Natura-alueiden läheisyyteen ulkoilu- ja virkistyskäyttöä, josta saattaisi aiheutua huomattavan kielteisiä luonnonarvoja heikentäviä vaikutuksia. Tämä perustelu on oikeudellisesti kestämätön ja vastoin maankäyttö- ja rakennuslain sekä luonnonsuojelulain vaatimuksia. Alueille kohdistuvan virkistyskäyttöpaineen aiheuttavat päinvastoin mittavat, jopa 100 000 uuden asukkaan rakentamisalueet, ei virkistysalueen ja suojelualueen osoittaminen. Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n soveltamisesta seuraa velvoite varmistaa, ettei alueen luontoarvojen heikentymistä tapahdu. Valkoisen alueen merkintä ei käytännössä ei millään tavalla estä Natura-alueiden heikentymistä, eikä varsinkaan varmista suojeltujen luontoarvojen säilymistä laissa edellytetyllä tavalla.
Maakuntakaavan valkoisen alueen merkintä sallii muun ohella paikallista rakentamista. Tässä tilanteessa on selvää, ettei kaavallisten ratkaisujen siirtäminen vasta kuntakaavoituksessa ratkaistavaksi kyseeseen. Koska maakuntakaava sallii mittavan lisärakentamisen, samassa yhteydessä on ratkaistava myös siitä aiheutuvien haitallisten vaikutusten minimointi. Keskeinen kysymys Natura-alueen kokonaisuuteen liittyvästä ja laissa edellytetystä alueen koskemattomuudesta on jäänyt ratkaisematta. Luonnonsuojelulain 65 §:n arviointi on kiistatta osoittanut, että hyväksytty maakuntakaava merkittävästi heikentää Natura-alueen suojelun perusteena olevia luontoarvoja, joten viranomainen ei olisi saanut LSL 66 §:n nojalla vahvistaa kaavapäätöstä.
Arvioitaessa maakuntakaavan osalta sen luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n vastaisuutta on myös otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen (EUTI) sekä korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö. Kyseisten luonnonsuojelulain säännösten soveltamisessa keskeisessä roolissa on varovaisuusperiaate, jonka kautta vaikutusten merkittävyyttä ja tähän väistämättä liittyvää epävarmuutta peilataan. Siten vaikutusten merkittävyyttä sekä suunnitelmien hyväksymisen edellytyksiä arvioidaan aina varovaisuusperiaatteen nojalla. Varovaisuusperiaate on sisäänrakennettu unionin – ja siten myös kansalliseen – sääntelyyn, kuten esim. EUTI:n ratkaisussa C-127/02 todetaan: ”Tältä osin on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä säädetty hyväksymiskriteeri sisältää ennalta varautumisen periaatteen (ratkaisun kohta 58)”.
Tältä osin on syytä nostaa esiin myös EUTI:n tuoreet ratkaisut luontodirektiivin 6 (3) artiklan tulkinnasta, jotka entisestään vahvistavat varovaisuusperiaatteen asemaa. Tällöin on huomioitava esim. ratkaisut C-323/17 People over wind ja Sweetman sekä C-164/17 Edel Grace ja Sweetman. Näiden nojalla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (C-323/17, kohta 40). Lisäksi ratkaisun C-164/17, kohdassa 51 korostetaan riittävää varmuutta siitä, että toimenpiteet auttavat tehokkaasti välttämään haitan takaamalla kaikenlaisen perustellun epäilyn puuttumisen siitä, ettei alueen koskemattomuuteen vaikuteta. Samat tulkintaohjeet on pitkälti vahvistettu Helsingin yleiskaavaa koskevassa tuoreessa ratkaisussa KHO:151:2018.
Ottaen huomioon, että jo luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa alueiden merkittävää heikentymistä tapahtuvan, on maakuntakaava hyväksytty vastoin luonnonsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia.
1.2 Kaavahierarkiasta ja yhteisvaikutuksista
Haluamme myös kiinnittää huomiota hyväksytyn maakuntakaavan sekä muiden aluetta koskevien suunnitelmien yhteisvaikutuksiin. Samaan aikaan hyväksytyn maakuntakaavan kanssa on valmistelussa käytännössä samaa aluetta koskeva yleiskaava sekä myös jo seuraava maakuntakaava. Näiden eri suunnitelmien ja toisiaan eri tavoin ohjaamaan tarkoitettujen kaavojen vaikutusten kokonaisarviointi on käytännössä mahdotonta. Asiaa korostaa entisestään se, että kaavat ovat osittain ristiriidassa toistensa kanssa. Vaikka nyt on kyseessä maakuntakaavaa koskeva päätös, jossa samaan aikaan valmisteilla olevalla yleiskaavalla ei ole välitöntä vaikutusta, niiden yhteisvaikutukset on arvioitu puutteellisesti sekä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n että luonnonsuojelulain 65 §:n osalta.
Viimeksi mainitun arvioinnin kohdalla on huomioitava, että myös yhteisvaikutukset tulee arvioida asianmukaisesti. Arvioinnissa huomioon otettavien suunnitelmien ei tarvitse olla vielä edennyt hyväksymisvaiheeseen, vaan riittävä selvyys suunnitelman sisällöstä riittää. Vähintäänkin yleiskaavan ja nyt hyväksytyn maakuntakaavan yhteisvaikutukset tulee olla selvitetty kattavasti, loogisesti ja johdonmukaisesti siten, että asiasta on mahdollista muodostaa kokonaiskäsitys. Koska hyväksytyn maakuntakaavan ja valmistelussa olevan yleiskaavan merkinnät näyttäisivät osin eroavan toisistaan, se vaikeuttaa tosiasioista johdettavan arvion tekemistä luonnonsuojelulaissa edellytetyllä tavalla. Eri kaavamuotojen ristiriitoja täsmennetään jäljempänä yksityiskohtaisten kommenttien yhteydessä.
2 YKSITYISKOHTAISIA KOMMENTTEJA
2.1 Maakuntakaavan merkitys
Uudenmaan liitto:
Uudenmaan liitto toistaa valittajalle muistutusvastineessa esitetyn (MH 26.2.2018): ”Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma. Yleispiirteisyydestään huolimatta Östersundomin maakuntakaavaehdotus antaa kaavakartan ja suunnittelumääräysten kautta riittävän maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämän ohjeistuksen yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle.
– Maakuntakaavaehdotusta laadittaessa on kiinnitetty asianmukaisesti huomiota kaavaratkaisuista Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten arviointiin ja alueiden valintaperusteina olevia arvoja heikentävien vaikutusten vähentämiseen. Luonnonsuojelulain mukaisen arviointi- ja lausuntomenettelyn johtopäätökset ovat vaikuttaneet kaavaratkaisuun riittävällä tavalla ottaen huomioon maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä, ei toteuttavana kaavana. Useissa suunnittelumääräyksissä on erityiset maininnat Natura-alueiden huomioon ottamisesta yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Ohjaus tapahtuu taajamatoimintojen alueita, työpaikka-alueita, teollisuusalueita, virkistysalueita, yhdysratoja, liikennetunneleita, voimajohtoja sekä maakaasun runkoputkia koskevien suunnittelumääräyksien kautta. Osassa määräyksissä on vielä erikseen mainittu Mustavuorenlehto ja Östersundomin lintuvedet Natura-alue FI0100065. Vaatimus mainitun alueen erityisestä huomioon ottamisesta on lisätty myös Helsingin seudun valkoisia alueita koskevaan suunnittelumääräykseen. Maakuntakaavan ohjaavuutta on tarkennettu useiden määräysten yhteydessä yksilöimällä lisäksi arviointi- ja lausuntomenettelyssä erityisesti mainitut luontotyypit ja direktiivilajit.
—————–
– Maakuntakaava ohjaa asianmukaisesti ja riittävästi yhteistä yleiskaavaa ja velvoittaa sitä lailliseen ja kestävään kaavoitukseen. Maakuntakaavan laillisuutta tai oikeellisuutta ei tule arvioida vasta valmisteilla olevassa yhteisessä yleisaavassa esitettyjen maankäyttöratkaisujen pohjalta. Maakuntakaava mahdollistaa erilaisia yleiskaavatason maankäyttöratkaisuja, joita ei voi laatia MRL:n tai muun erityislainsäädännön vastaisesti. Yhteistä yleiskaavaa koskevat mm. MRL:ssä yleiskaavalle annetut sisältövaatimukset ja luonnonsuojelulain mukaiset Natura 2000-verkostoa koskevat säädökset.”
SLL Uusimaa:
Kaava-alueella sijaitsevista, siihen rajoittuvista tai sen läheisyydessä sijaitsevista Natura-alueista on kaavan vaikutuksia selvitetty asiallisesti ja lain vaatimusten näkökulmasta riittävästi ainoastaan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet -alueen osalta. Sitä vastoin Sipoonkorven osalta vaikutusten selvittäminen on ollut vakavasti puutteellista ja lain näkökulmasta riittämätöntä.
Vakava ongelma on Mustavuori-Östersundominkin osalta se, että arviointiprosessin tulokset eivät ole siirtyneet kaavaratkaisuun likimainkaan riittävästi. Sen ovat todenneet useat eri tahot, näiden joukossa myös ELY-keskus.
Kaavaratkaisu sisältää vakavan ristiriidan kaavassa esitettyjen aluevarausten ja niitä koskevien suunnittelumääräysten välillä: Uudenmaan liiton viittaamien suunnittelumääräysten viitteellinenkin noudattaminen merkitsisi sitä että useat kaavakartalla esitetyt, muuttavaa maankäyttöä edustavat aluevaraukset olisivat joko kokonaan tai suurelta osin toteuttamiskelvottomia.
Kumpaa siis yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa noudatettaisiin, kaavakartan aluevarauksia vai kaavamääräyksiä? Östersundomin alueen maakuntakaavan kanssa samanaikaisesti valmistellun Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotus antaa tähän yksiselitteisesti vastaukseksi, että maakuntakaavaa yksityiskohtaisemmasta suunnittelusta vastaavien kuntakaavoittajien näkemyksen mukaan painoarvoa on käytännössä vain maakuntakaavakartalla esitetyillä aluevarauksilla (säilyttävien aluevarausten osalta vain soveltuvin osin). Yhteisen yleiskaavan ratkaisu ei juuri Uudenmaan liiton korostamia maakuntakaavan suunnittelumääräyksiä noudata tai seuraa. Tästä huolimatta Uudenmaan liitto maakuntakaavavalituksesta antamissaan vastineissa väittää kyseisen yleiskaavaehdotuksen toteuttavan maakuntakaavan ratkaisun (”…valmisteilla oleva yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja täyttää soveltuvin osin maakuntakaavan sisältövaatimukset MRL:n vaatimalla tavalla ”). Tämän näkemyksen hyväksyminen merkitsisi sitä, että hyväksytään ettei maakuntakaavan tosiasiassa tarvitse lainkaan toimia ohjeena yleis- tai asemakaavaa laadittaessa tai muutettaessa.
Asiaa konkretisoi Uudenmaan liiton suhtautuminen Sipoonkorven ja Kasabergetin väliseen ekologiseen yhteyteen. Vastineessaan Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringan valitukseen Uudenmaan liitto toteaa tästä seuraavaa: ”Kasabergetin ja Sipoonkorven välistä ekologista yhteyttä on laajennettu kuten Uudenmaan ELY-keskukselta saadussa lausunnossa kaavan Natura-arvioinneista on edellytetty. Uudenmaan ELY-keskus on antamassaan lausunnossa todennut tämän olevan yksi toimenpiteistä, joilla voidaan välttää merkittävät heikentävät vaikutukset Natura-alueelle.”
Kuitenkin Östersundomin yhteisen yleiskaavan ehdotuksessa kyseinen ekologinen yhteys on osoitettu laidasta laitaan metroasemaa ympäröivään taajamarakentamiseen. Tästä huolimatta Uudenmaan liiton mukaan: ”…valmisteilla oleva yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja täyttää soveltuvin osin maakuntakaavan sisältövaatimukset MRL:n vaatimalla tavalla ”. Uudenmaan liitto siis samaan aikaan sekä toteaa täyttäneensä ELYn esittämän vaatimuksen ekologisen yhteyden turvaamisesta merkittyään kaavakartalle leveän virkistysaluevarauksen, että toteaa maakuntakaavassa esitetyn ratkaisun toteutuvan riittävästi, kun em. virkistysaluevaraus osoitetaan yleiskaavassa kaupungin alakeskus -tyyppiseen taajamarakentamiseen (liite 1).
Koska Uudenmaan liitto näin selvästi väittää Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotuksen toteuttavan Östersundomin maakuntakaavan tarkoituksen ja suunnittelumääräykset, tulee maakuntakaavan lainmukaisuutta arvioida nimenomaan myös sen perusteella kuinka lainmukainen tämä yleiskaavaehdotus on. Edellä mainittu yleiskaava on paikoin räikeässä ristiriidassa maakuntakaavan kaavamerkintöjen (etenkin virkistysalueet ja viheryhteydet) kanssa, ja hyvin monelta osin maakuntakaavan sisältämien suunnittelumääräysten kanssa.
2.2 Valkoiset alueet ja niiden todellinen tarkoitus
Uudenmaan liitto:
”Keskeinen perustelu esittää Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueet nähtävillä olleessa kaavaehdotuksessa valkoisina alueina kuten lausunnoilla olleessa kaavaehdotuksessa esitettiin, on Natura-alueille virkistyskäytöstä kohdistuvien luonnonarvoja vaarantavien vaikutusten pienentäminen.
Virkistyskäyttöpaine on todettu sekä arviointi- että lausuntomenettelyssä keskeiseksi heikentävien vaikutusten aiheuttajaksi. Osoittamalla alueelle maakunnallisesti merkittävä virkistysalue, ohjaisi maakuntakaava merkittävässä määrin ulkoilu- ja virkistyskäyttöä Natura-alueiden läheisyyteen tavalla, josta saattaisi aiheutua huomattavan kielteisiä Natura-alueiden luonnonarvoja heikentäviä vaikutuksia. Maakuntakaavassa on perusteltua olla osoittamatta maakunnallista maankäyttöä Natura-alueen lähelle aina silloin kun sen kielteiset vaikutukset ovat ilmeisiä ja käytettävissä on vaihtoehtoinen kaavaratkaisu, tässä tapauksessa kaavan valkoinen alue. Maakuntakaavan valkoinen alue ei estä luonnonsuojelualueen perustamista, mikäli sille on luonnonsuojelulaissa säädetyt edellytykset.”
SLL Uusimaa:
Kuten jo valituksessamme totesimme, kyseiset alueet ovat jo lainvoimaisessa maakuntakaavassa valtaosin virkistysaluevarauksia (ja pieneltä osin suojeluvarausta). Peltoalueita lukuun ottamatta ne ovat jo nykyisin vilkkaassa, ylikunnallisessa virkistyskäytössä. ELY:n edellyttämillä suojelualuevarauksilla alueen metsäisiin osiin nimenomaisesti ehkäistäisiin virkistyskäytön aiheuttamien haittojen kasvua, koska alueen virkistyskäyttö tulee väistämättä lisääntymään rajusti mikäli Östersundomin alueen rakentamissuunnitelmat toteutuvat edes osittain. Näitä suojeluvarauksia Uudenmaan liitto on johdonmukaisesti koko kaavaprosessin ajan kieltäytynyt kaavaan tekemästä, vaikka sillä olisi niin halutessaan ollut runsaasti aikaa niiden tarkempaan selvittämiseen.
Maakuntakaavan virkistysaluevarauksilla ei ohjata virkistyskäyttöä millekään alueille. Niillä pyritään suojaamaan tietyt alueet rakentamiselta, joka olisi haitallista näiden alueiden virkistyskäyttöedellytysten säilymiselle.
Östersundomin alueen maakuntakaavan valkoisen alueen kaavamääräys mahdollistaa selkeästi virkistysaluevarausta runsaamman ja raskaamman rakentamisen ja siitä seuraavan väestönlisäyksen alueelle. Siksi Uudenmaan liiton väite kaavan valkoisen alueen kyvystä turvata viereisten Natura-alueiden luonnonarvojen säilyminen paremmin kuin virkistysaluevaraus (suojeluvarauksesta puhumattakaan), on täysin virheellinen.
Lisäksi Uudenmaan liitto on parhaillaan laatimassa uutta kokonaismaakuntakaavaa. Se kattaa myös tässä valitusprosessissa olevan Östersundomin vaihemaakuntakaavan alueen ja vahvistuessaan lainvoimaiseksi kumoaisi sen.
Uuden kokonaismaakuntakaavan juuri nähtävillä olleen kaavaluonnoksen kaavamääräyksiin ei sisältynyt enää niitä velvoittavia kaavamääräyksiä, kuten kaavan valkoisiin alueisiin kohdistuva vähintään maakunnallisesti merkittävän rakentamisen kielto tai yleispiirteinen (todellisuudessa heikko) luontoarvojen huomiointivelvoite. Näiden Uudenmaan liitto on Östersundomin alueen vaihemaakuntakaavan yhteydessä väittänyt takaavan mm. luontoarvojen turvaamisen myös alemman tason kaavoituksessa. Uudenmaan liitolla ei siten mitä ilmeisimmin ole todellista tarkoitustakaan turvata Östersundomin alueella nykyisten suojelualueiden ja suojeluvarausten ulkopuolella sijaitsevien seudullisesti, maakunnallisesti, valtakunnallisesti tai kansainvälisesti merkittävien luonnonarvojen säilymistä maakuntakaavoituksen kautta asetettavien velvoitteiden kautta. Asia jätetään selvästi kokonaan kunnallisen poliittisen päätöksenteon ja siitä seuraavien oikeusprosessien varaan.
2.3 Taajama- ja työpaikka-alueista
Uudenmaan liitto:
”Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma ja tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Esimerkiksi alueen osoittaminen maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueena ei tarkoita, että kyseinen alue rakennetaan kokonaisuudessaan, vaan alue voi sisältää myös rakentamattomia alueita kuten metsäalueita. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa luontoarvot otetaan asianmukaisesti huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ja luonnonsuojelulain edellyttämällä tavalla.
—————
Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma. Maakuntakaavan työpaikka-aluetta sekä taajama-alueita koskeva suunnittelumääräys velvoittaa turvaamaan alueen ympäristö- ja luontoarvot. Maakuntakaavan työpaikka-alue tai taajamatoimintojen alue ei tarkoita, että ne rakentuisivat kokonaan, vaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee huomioida alueelle sijoittuvat erityiset kohteet, kuten luontoalueet. Siinä yhteydessä on tarpeen vaatiessa mahdollista harkita myös muistutuksessa mainitun kaltaisia teknisiä ratkaisuja. Luontoselvitykset kohdentuvat tarkemmin kuntakaavoituksen yhteydessä.”
SLL Uusimaa:
Kaavan tehtävillä aluevarauksilla osoitetaan varauksen käsittämän alueen päämaankäyttömuoto. Östersundomin alueen maakuntakaavan taajamavarauksiin (mukaan lukien työpaikka-aluevaraukset) sisältyy useita laajoja ja yhtenäisiä alueita, joiden luonnonarvot ovat vähintään maakunnallisesti, monessa tapauksessa jopa valtakunnallisesti tai kansainvälisesti merkittäviä.
Vastineessaan Helsingin seudun lintutieteellisen yhdistys Tringan valitukseen Uudenmaan liitto esittää virheellisen käsityksen siitä että kyseessä olisivat vain paikallisesti merkittävät arvot:
”Esimerkiksi Sipoonkorven metsämantereen eteläosien osoittaminen maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueena tai työpaikka-alueena ei tarkoita, että kyseiset alueet rakennetaan kokonaisuudessaan, vaan alueet voivat sisältää myös rakentamattomia alueita kuten paikallisia suojelualueita, virkistysalueita ja metsäalueita siten, että mm. alueen linnustoarvot ja MAALI-lintualueet tulevat huomioiduksi. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa luontoarvot otetaan asianmukaisesti huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ja luonnonsuojelulain edellyttämällä tavalla.”
Suurimmat näistä alueista sijaitsevat maakuntakaavassa osoitettujen taajamavarausten laidoilla niin, että ne rajautuvat kaavassa esitettyihin suojelu-, virkistys- tai valkoisiin alueisiin. Ne ovat tosiasiassa suoraa jatkumoa edellä mainituille alueilla sijaitseville merkittäville luontokohteille. Mikäli niillä otettaisiin asianmukaisesti huomioon luontoarvot MRL:n ja maakuntakaavan suunnittelumääräysten mukaisesti, niiden päämaankäyttömuoto – ja monessa tapauksessa mikään mukaan maankäyttömuoto – ei voisi olla taajamarakentaminen. Näiden alueiden luonnonarvot on saatettu Uudenmaan liiton tietoon viimeistäänkin jo Östersundomin maakuntakaavoituksen alkuvaiheessa. Siksi Uudenmaan liiton on ollut täysin mahdollista olla merkitsemättä niitä perusteettomasti taajama-aluevarauksiksi, kuten se on nyt tehnyt. MRL edellyttää, että ylikunnalliset arvot otetaan huomioon jo maakuntakaavavaiheessa. Vastuuta niiden huomioimisesta ei voi siirtää yksin kuntakaavoituksen kontolle.
Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotus puhuu sitä vastaan että luontoselvitykset tarkentuisivat kuntakaavoituksessa maakuntakaavaan nähden. Esimerkiksi Sipoonkorven eteläosien uudet rakentamisaluevaraukset ovat käytännössä identtiset niin maakuntakaavassa kuin Östersundomin yhteisessä yleiskaavassakin. Ne perustuvat molemmissa kaavoissa täsmälleen samoihin luontoselvityksiin jotka olemme niin aiemmissa lausunnoissamme kuin valituksessamme osoittaneet pahasti puutteellisiksi ja osin jopa virheellistä tietoa sisältäviksi.
2.4 Sipoonkorpi
Uudenmaan liitto:
”Östersundomin maakuntakaavan vaikutukset Sipoonkorven Natura-alueeseen on arvioitu vuonna 2016 valmistuneessa arvioinnissa. ELY-keskus on todennut tuolloin antamassaan Natura-lausunnossa, ettei maakuntakaavaehdotus merkittävästi heikennä Sipoonkorven suojelun perusteena olevia luonnonarvoja. Nyt nähtävillä ollut kaavaehdotus vastaa pohjoisosien rakentamisen osalta pääosin tuolloin arvioitavana ollutta kaavaehdotusta. Näin ollen ei Sipoonkorpeen kohdistuvia Natura-vaikutuksia ole ollut tarpeellista arvioida uudelleen. Sipoonkorven Natura-aluetta koskeva arviointitilanne on ajantasainen ja asianmukainen. Sipoonkorven kansallispuiston ja kaavaehdotuksessa esitettyjen taajama-alueiden väliin jää kaava-alueella virkistysalue, joka on kapea mutta yhtenäinen. Alueen yhtenäisyys sekä taajama-alueiden itä- ja länsipuolille osoitetut laajemmat virkistysalueet lieventävät Natura-alueelle kohdistuvaa virkistyskäyttöpainetta.
———————–
– Sipoonkorven Natura-aluetta ( FI0100066) koskeva luonnonsuojelulain 65§:n mukainen arviointi täyttää luonnonsuojelulain vaatimukset. Asia käy ilmi lausunnosta, jonka Uudenmaan ELY-keskus on antanut maakuntakaavan Natura-arvioinneista. Lausunnon sisällöstä on perusteltua olettaa, että käytettävissä ja arviointien pohjana on ollut asianmukaiset ja riittävät MRL 9§:ssä vaaditut tutkimukset ja selvitykset. ELY-keskus katsoo, että maakuntakaava ei yksistään tai yhdessä muiden tiedossa olevien hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä Sipoonkorven Natura 2000-alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, kun arvioinnissa esitetyt lieventämistoimet toteutetaan.”
SLL Uusimaa:
Östersundomin alueen maakuntakaavan ja yhteisen yleiskaavan Natura-vaikutusten arvioinnit ovat keskittyneet kaava-alueiden sisällä sijaitsevaan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet -alueeseen. Sitä vastoin aivan kaava-alueiden pohjoispuolelle sijoittuva Sipoonkorven Natura-alue on jäänyt selvityksissä ja lausunnoissa lapsipuolen asemaan.
Sipoonkorven osalta on arvioitu lähinnä vain kaavojen toteutumisen myötä vääjäämättä merkittävästi lisääntyvän virkistyskäyttöpaineen vaikutuksia Natura-alueeseen. Tällöinkin on aliarvioitu käyttöpaineen kasvu. Huomiotta on jätetty esimerkiksi se, että valtaosa Östersundomin alueelle kaavoissa esitetystä hyvin laaja-alaisesta uudesta rakentamisesta sijoittuisi alueille, jotka nykyisin ovat suosittuja, vilkkaassa käytössä olevia virkistysalueita. Niiden ottaminen rakentamiskäyttöön siirtäisi niiden nykyisen virkistyskäytön laajoilta alueilta muun muassa Sipoonkorven Natura-alueelle. Tähän tulisi lisäksi alueen uuden asujaimiston (keskikokoisen suomalaiskaupungin asukasmäärä) tuoma lisävirkistyspaine. Kyse olisi hyvin suuresta virkistyskäyttöpaineen lisääntymisestä, mikä on Sipoonkorven Natura-arvioissa jäänyt huomaamatta.
Natura-arvioissa on jätetty huomiotta ja arvioimatta myös kaavojen toteuttamisen aiheuttama Sipoonkorven ja siihen liittyvien metsäalueiden muodostaman laajan ja yhtenäisen metsäalueen huomattava pinta-alan lasku. Samalla on jäänyt huomaamatta menetettävän pinta-alan poikkeuksellisen korkea, parhaimmillaan kansainvälistä tasoa edustava luonnonsuojelullinen laatu. Mikä pahinta, näiden menetysten vaikutus nimenomaan metsäluontoarvojen suojelemiseksi perustettuun Sipoonkorven Natura-alueeseen on jäänyt arvioimatta.
Näistä syistä katsomme, että maakuntakaavan Natura-arviointi on Sipoonkorven osalta riittämätön itsessään ja yhdessä yleiskaavan vaikutuksien kanssa. (Sitä vastoin Mustavuoren lehdot ja Östersundomin lintuvedet -alueen osalta Natura-arviointi on viimein saatu asianmukaiseksi.)
2.5 Granö
Uudenmaan liitto:
”Maakuntakaavaehdotuksessa Granön saari on osoitettu valkoisena alueena, eli siinä alueelle ei osoiteta maakunnallisesti merkittävää maankäyttöä. Valkoisen alueen suunnittelumääräyksessä edellytetään ottamaan huomioon mm. ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät metsä- ja muut luontoalueet ja välttämään niiden tarpeetonta pirstomista. Granön luontoarvot tulevat maakuntakaavassa siten huomioiduiksi valkoisen alueen suunnittelumääräyksen kautta. Suunnittelumääräyksessä mainitut tekijät tulee ottaa huomioon, jos yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa kuten esimerkiksi yleiskaavassa alueelle osoitetaan rakentamista. Tällöin määritellään rakentamisalueet ja niiden sijainti suhteessa metsäalueisiin. Lisäksi Granön saari on maakuntakaavaehdotuksessa osoitettu maakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön ominaisuusmerkinnällä. Suunnittelumääräyksen mukaan kulttuuriympäristön vaaliminen on otettava yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa huomioon”.
SLL Uusimaa:
Kulttuuriympäristöä koskevat kaavamerkinnät eivät tosiasiassa suojele Granön metsiin, soihin ja luontaisiin merenrantaniittyihin liittyviä maakunnallisesti ja valtakunnallisesti merkittäviä luonnonarvoja.
Östersundomin yhteisen yleiskaavan Granön saarta koskeva kaavaratkaisu osoittaa kuinka vähän kuntakaavoittaja katsoo maakuntakaavan suunnittelumääräysten ohjaavan yleiskaavaa. Kuitenkin Uudenmaan liitto väittää vastineissaan useammallekin valittajalle että Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotus olisi maakuntakaavan mukainen (”…valmisteilla oleva yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja täyttää soveltuvin osin maakuntakaavan sisältövaatimukset MRL:n vaatimalla tavalla ”).
Tämä osoittaa, että vähintään maakunnallisesti merkittävät arvot on tarpeen turvata kaavamerkinnöin maakuntakaavassa. Niiden turvaaminen voi toteutua yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa käytännössä vain maakuntakaavan riittävien merkintöjen ja määräysten ohjausvaikutuksen kautta. Muuten näille arvoille käy huonosti.
2.6 Dammenin pois jätetyt SL:t
Uudenmaan liitto:
”Muistutuksessa esitetty alue on esitetty luonnonsuojelualueena Itä-Uudenmaan ensimmäisessä seutukaavassa (KHO 1987), jossa suojelualueena on osoitettu luonnonsuojelualainsäädännön nojalla muodostetut tai muodostettavaksi tarkoitetut alueet. Nähtävillä olleessa maakuntakaavaehdotuksessa osoitetaan vain toteutuneet yli 5 ha luonnonsuojelualueet. Dammeninpuron alueelle sijoittuu Östersundomin jalopuumetsän luonnonsuojelualue, joka on pinta-alaltaan n. 2,5 ha, eikä sitä pienestä koosta johtuen osoiteta maakuntakaavassa. Kyseinen luonnonsuojelualue sijoittuu maakuntakaavan virkistysalueelle. Muita toteutuneita luonnonsuojelualueita ei muistutuksessa mainitulla alueella sijaitse, eikä luonnonsuojelualueen osoittamiselle maakuntakaavaehdotuksessa siten ole perusteita.”
SLL Uusimaa:
Uudenmaan liiton väite on perusteeton. Östersundomin alueen maakuntakaavassa se on esittänyt SL-merkinnällä paitsi jo toteutuneita suojelualueita, myös suojelutarkoituksiin varattuja/varattavia alueita, joita ei vielä ole perustettu luonnonsuojelualueiksi (katso liite 2). Menettely vastaa sitä mikä Uudenmaan liitolla on käytössä niin voimassa olevassa Uudenmaan kokonaismaakuntakaavassa kuin esimerkiksi Uusimaa 2050 -maakuntakaavan kaavaluonnoksessa.
”Muistutuksessa esitetyllä alueella” Uudenmaan liitto tarkoittanee valituksessamme mainittua Dammenin purolaakson reippaasti yli 5 ha laajuista SL-varausta (johon sisältyy myös Östersundomin jalopuumetsän luonnonsuojelualue). Kyseessä on alueella voimassa olevan lainvoimaisen maakuntakaavan suojeluvaraus, joka lienee esitetty ensimmäisen kerran v. 1987 seutukaavassa. Kohteen luonnonarvot ovat aikaa myöten vain lisääntyneet, joten sitä koskevan SL-varauksen korvaamiselle virkistysaluevarauksella Östersundomin alueen maakuntakaavassa ei ole ollut perusteita.
Sama koskee vastaavaa tapausta Granössä, jonka suojeluarvoja on käsitelty aikaisemmin tässä vastaselityksessä.
2.7 Granön luontoarvot
Uudenmaan liitto:
Maakuntakaavaehdotuksessa osoitetaan luonnonsuojelualueina toteutuneet yli 5 hehtaarin luonnonsuojelualueet. Tällaisia kohteita ei sijoitu Granön saarelle, eikä muistutuksessa esitettyjen kohteiden esittämiselle luonnonsuojelualueena siten ole perusteita. Granön luontoarvoja turvaa maakuntakaavan valkoisen alueen suunnittelumääräys, joka edellyttää ottamaan huomioon mm. ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät metsä- ja muut luontoalueet ja välttämään niiden pirstomista.
SLL Uusimaa:
Uudenmaan liitto on vastineessaan väärässä. Östersundomin alueen maakuntakaavassa se on esittänyt SL-merkinnällä paitsi jo toteutuneita suojelualueita, myös suojelutarkoituksiin varattuja/varattavia alueita, joita ei toistaiseksi ole perustettu luonnonsuojelualueiksi
(katso liite 2). Menettely vastaa sitä mikä liitolla on käytössä niin voimassa olevassa Uudenmaan kokonaismaakuntakaavassa kuin esimerkiksi Uusimaa 2050 -maakuntakaavan kaavaluonnoksessa. Granön osalta olemme jo aiemmin tässä vastaselityksessä yksilöineet, mikseivät maakuntakaavan suunnittelumääräykset riitä turvaamaan Granön luonnonarvoja.
2.8 Majvikin lehmusmetsä
Uudenmaan liitto:
”Maakuntakaavaehdotuksessa ei käytetä pistemäisen SL-kohteen merkintää. Maakuntakaavan taajamatoimintojen aluetta koskeva suunnittelumääräys velvoittaa turvaamaan alueelle sijoittuvat ympäristö- ja luontoarvot. Näin ollen myös muistutuksessa mainitut Majvikin lehmusmetsän luontoarvot tulevat otetuiksi huomioon yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä.”
SLL Uusimaa:
Osoitus siitä, että maakuntakaavan SL-merkintä olisi paikallaan, on että Östersundomin yhteisen yleiskaavan ehdotuksessa Majvikin lehmusmetsä on keskeisiltä osiltaan osoitettu intensiivisen rakentamisen taajama-alueeksi. Muutenkin Majvikin alueen maakunnallisesti-valtakunnallisesti merkittäviä luontoarvoja on yleiskaavaehdotuksessa huomioitu erittäin heikosti.
2.9 Voimajohtolinjaus ja sen alle jäävät ympäristöarvot
Uudenmaan liitto:
”Maakuntakaavaehdotuksessa osoitettu uusi 400 kV voimajohdon linjaus on ohjeellinen ja linjaus tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Sen yhteydessä voidaan tarkastella eri linjausvaihtoehtoja ja huomioidaan alueen ympäristö- ja muut arvot.”
SLL Uusimaa:
Sama ohjeellinen johtolinjaus on valitettavasti siirtynyt myös yksityiskohtaisempaa suunnittelua edustavaan Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotukseen.
2.10 Falkbergsklobbarnan ekoyhteys
Uudenmaan liitto:
”Falkbergsklobbarnan alue on osoitettu maakuntakaavaehdotuksessa arvokkaan harjualueen tai muun geologisen muodostuman ominaisuusmerkinnällä. Alueen itä- ja länsipuolella ovat maakuntakaavan viheryhteystarvemerkinnät. Niiden voidaan katsoa turvaavan myös Falkbergklobbarnalta Majvikin suuntaan kulkevat yhteydet. Viheryhteystarvemerkintä on kehittämisperiaatemerkintä, jonka sijainti tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Siten ne voivat tarvittaessa toteutua myös lähempänä muistutuksessa mainittua kallioaluetta tai myös itse kallioalueella.”
SLL Uusimaa:
Uudenmaan liiton mainitsema läntisempi viheryhteys vie kyllä Majvikin metsiin, mutta ei Falkbergsklobbarnan metsäalueelta. Uudenmaan liiton mainitsema itäisempi viheryhteys puolestaan vie Falkbergsklobbarnan metsäalueelle, mutta ei Majvikin alueen metsistä.
Kumpikin edellä mainituita viheryhteyksistä on esitetty kaavakartalla kaukana siitä missä nykyisin olemassa oleva metsäyhteys Majvikin ja Falkbergsklobbarnan välillä kulkee. Maakuntakaavan sisältyvä tulkintavara ei mitenkään voi olla niin laaja, että voitaisiin tulkita että osoittamalla yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa Majvikin ja Falkbergsklobbarnan välille metsäyhteys (kuten Östersundomin yhteisen yleiskaavan kaavaehdotuksessa on asianmukaisesti tehty), voitaisiin korvata kumpikaan maakuntakaavalla osoitetuista viheryhteyksistä.
2.11 Ylijäämämaiden loppusijoitus
Uudenmaan liitto:
”Ylijäämämaiden loppusijoitukseen varattu alue on osoitettu maakuntakaavaehdotuksessa YVA-lain mukaisen vaikutusten arvioinnin tulosten pohjalta. Maakuntakaavan kohdemerkinnän tarkka sijainti ja laajuus määritellään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaavan merkintää koskeva suunnittelumääräys edellyttää turvaamaan alueen suunnittelussa riittävän suoja-alueen ympäristöhaittojen vähentämiseksi.
——————–
Ylijäämämaiden sijoituspaikka on maakuntakaavassa osoitettu kohdemerkinnällä. Merkinnällä osoitetun alueen tarkka sijainti ja laajuus määritellään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Ylijäämämaiden sijoituspaikan osoittaminen Hältingbergetin alueelle perustuu Helsingin kaupungin teettämiin selvityksiin ja YVA-lain mukaiseen arviointiin. Käytettävissä olleet selvitykset ja tutkimukset sekä YVA-arviointi ovat MRL 9§:n edellyttämällä tavalla riittävät, kun otetaan huomioon maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus sekä se, että ylijäämämaiden sijoituspaikka osoitetaan maakuntakaavassa kohdemerkinnällä”
SLL Uusimaa:
Olemme valituksessamme ja YVAsta antamassamme lausunnossa todistaneet kyseisen YVAn perustuvan erittäin puutteelliseen ja osittain jopa virheelliseen selvitysaineistoon. Tämän suhteen ei ole eroa sen välillä onko kyseessä selvitys maakuntakaavaa, yleiskaavaa vai hanke-YVAa varten: Tehdyt selvitykset ovat monelta osin hyvinkin yksityiskohtiin meneviä, mutta niihin sisältyy merkittäviä aukkoja sekä virheellisiä tietoja, minkä vuoksi ne eivät ole riittäviä minkään kaavatason tai YVAn vaatimiksi selvityksiksi.
2.12 Maakuntakaavasta poikkeaminen
Uudenmaan liitto:
”Arvioitaessa maakuntakaavan ja yhteisen yleiskaavan välistä suhdetta ja yhteisen yleiskaavan toteutumisedellytyksiä valituksessa esitetyin seurauksin, on otettava huomioon, että maakuntakaavan ohjeena olemisesta voidaan yhteisen yleiskaavan laadinnan yhteydessä perustellusta syystä poiketa (MRL 48§). Siten on epätodennäköistä valituksessa esitetyssä kohteessa, että maakuntakaavan merkinnät ja suunnittelumääräykset yksin johtaisivat siihen, että riittäviin ja huolellisiin selvityksiin perustuvassa sekä kaavan sisältövaatimukset täyttävässä yhteisessä yleiskaavassa olevat kaavamerkinnät eivät olisi lainmukaisia sillä perusteella, että maakuntakaava on ollut ohjeena kaavaa laadittaessa. Näin erityisesti siksi, että valmisteilla oleva yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja täyttää soveltuvin osin maakuntakaavan sisältövaatimukset MRL:n vaatimalla tavalla.”
SLL Uusimaa:
Emme todellakaan ole esittäneet valituksessamme että yleiskaavasta tulisi lainvastainen sillä perusteella että maakuntakaava toimii ohjeena sitä laadittaessa. Olemme sen sijaan todenneet että yleiskaavasta tulee lainvastainen, jollei maakuntakaavaa pidetä ohjeena sitä laatiessa.
Mitä tulee MRL 48 §:n mukaiseen poikkeamiseen maakuntakaavasta, siltä edellytetään hyvin perusteltua syytä. Esimerkiksi perusteltua syytä poiketa Östersundomin yhteisessä yleiskaavassa Östersundomin maakuntakaavassa esitetystä Kasaberget-Mustavuoren ja Sipoonkorven välisen ekologisen yhteyden turvaavasta virkistysalue- ja viheryhteysratkaisusta ei voi olla olemassa. Molempia kaavoja on nimittäin valmisteltu yhtäaikaisesti sekä myös samaan selvitys- ja lausuntoaineistoon perustuen. Näiden perusteella maakuntakaavakartalla on esitetty nykyinen kaavaratkaisu. Jos perusteet yhteisen yleiskaavan ehdotuksessa esitetylle (todellisuudessa toimimattomalle), maakuntakaavan ratkaisusta radikaalisti poikkeavalle ekoyhteysratkaisulle olisivat olleet olemassa, maakuntakaava olisi esitetty ja hyväksytty sen mukaisena. MRL 48 §:n mukainen poikkeaminen ei myöskään voi tarkoittaa sitä että yleiskaavan laadinnassa voidaan melko kategorisesti jättää noudattamatta maakuntakaavan asettamia suunnittelumääräyksiä.
Uudenmaan liiton vastineessaan esittämän näkemyksen hyväksyminen merkitsisi sitä, että maakuntahallituksella olisi rajaton oikeus päättää, ettei maakuntavaltuuston hyväksymää maakuntakaavaa tarvitse noudattaa kuntakaavoituksessa. Juuri tästä on kyse maakuntahallituksen lausuessa: ”… valmisteilla oleva yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja täyttää soveltuvin osin maakuntakaavan sisältövaatimukset MRL:n vaatimalla tavalla.”
2.13. Maakuntakaavat vs. yleiskaava
Uudenmaan liitto:
”Kaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta sillä ei ole merkitystä, olisiko myös jokin toinen kaavaratkaisu täyttänyt laillisuuden vaatimukset. Maakunnan liitto on voinut harkintavaltansa puitteissa päättää kaavaratkaisun sisällöstä. Siten ovat erot maakuntakaavan ja valmisteilla olevan yhteisen yleiskaavan välillä hyväksyttäviä ja perusteltuja”
SLL Uusimaa:
Koska tämä Östersundomin alueen maakuntakaava ei ole lainvoimainen, yleiskaavan ohjeena on pitänyt olla alueen nykyinen lainvoimainen maakuntakaava. Östersundom-toimikunta on hyväksynyt yhteisen yleiskaavan 11.12.2018, josta tulemme valittamaan mm. maakuntakaavan vastaisuuden takia.
2.14 Virkistysalueet
Uudenmaan liitto:
Maakuntakaavassa on esitetty riittävät ja hyvin saavutettavat ylikunnalliset virkistysalueet aluevarauksina. Ne muodostavat keskeisen osan kaava-alueen viherrakenteessa. Virkistysaluetarjontaa täydentävät raideliikenteeseen tukeutuvan taajamatoimintojen alueet, jotka sisältävät paikallisia virkistys- ja ulkoilualueita. Virkistysalueiden riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, etteivät MRL tai valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet anna laskennallista ohjeistusta siitä, kuinka paljon virkistysalueita tulisi maakuntakaavassa osoittaa asukasta kohden.
SLL Uusimaa:
Östersundomin maakuntakaavassa on osoitettu suuri määrä rakentamista alueille, jotka nykyisin ovat vilkkaassa ylikunnallisessa virkistyskäytössä. Samanaikaisesti virkistysaluevarauksia on poistettu sellaisilta alueilta, joille ei maakuntakaavassa olla esittämässä taajamarakentamista, mutta jotka on lainvoimaisessa maakuntakaavassa osoitettu virkistysaluevarauksena.
Mahdolliset taajamatoimintojen alueille sijaitsevat virkistysalueet – määrä, laatu, toteutuminen jne. – eivät ole Uudenmaan liiton päätettävissä ja valvottavissa. Ne kuuluvat kuntien päätösvallan piiriin ellei niitä erikseen osoiteta jo maakuntakaavassa. Vaikkei lainsäädäntöön sisällykään laskentakaavaa virkistysalueiden riittävästä määrästä, on selvää että voimakkaasti kasvava väkimäärä + laaja-alainen rakentaminen olemassa oleville virkistysalueille + näiden rakentamisalueiden ulkopuolisten virkistysaluevarausten merkittävä supistuminen johtaa siihen, että lain vaatimukset eivät toteudu.
Lisätietoja
– yleinen osa: ympäristöjuristi Pasi Kallio, Suomen luonnonsuojeluliitto, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio at sll.fi
– yksityiskohtaiset kommentit: metsätalousinsinööri Jyri Mikkola, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri, puhelin 0400 372 433, jyri.mikkola at sll.fi
SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON UUDENMAAN PIIRI RY
Laura Räsänen Tapani Veistola
puheenjohtaja erityisasiantuntija
LIITTEET
1 Östersundomin maakuntakaavan ja yleiskaavan karttavertailu
2 Östersundomin suojelualuevarauksien esimerkkejä