Valitus: Ilveksen alueellinen suotuisan suojelun taso

2.4.2026

KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE

PÄÄTÖS, JOHON HAETAAN MUUTOSTA Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden 3.3.2026 antama päätös 337/2026, Dnro 2326/03.04.04.04.34/2024

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry

VALITUSLUPAHAKEMUS JA VALITUS

Tausta

Riistakeskus on myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen luvan (päätös 4.12.2024 nro 2024-1-000-35526-4, Liite 2) yhden ilveksen pyydystämiseen. Poikkeuslupa on haettu sillä perusteella, että ilves on aiheuttanut erittäin merkittäviä vahinkoja porotaloudelle, eikä muita tyydyttäviä ratkaisuja ole, mutta niitä ei ole myöskään selvitetty.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ja Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri (myöhemmin Valittajat) valittivat päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaativat riistakeskuksen päätöksen kumoamista ja asettamista täytäntöönpanokieltoon.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 3.3.2026 antamallaan päätöksellään 337/2026 (Liite 1) katsonut, että syytä Riistakeskuksen päätöksen kumoamiseen ei ole.

Suotuisa suojelun taso

Valittajat hakevat valituslupaa suotuisaa suojelun tasoa koskien oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdan perusteella.

Valittajat olivat hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessaan muun muassa katsoneet, että riistakeskuksen myöntämässä metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisessa poikkeusluvassa ei ole arvioitu poikkeuksen vaikutusta ilveksen paikalliseen ja alueelliseen suotuisaan suojelun tasoon. Arvioinnin puuttuessa ei voida myöskään varmistua siitä, että poikkeuksella ei olisi haitallista vaikutusta suojelun tasoon tai sen saavuttamiseen.

Hallinto-oikeus toteaa ratkaisussaan, että “Paliskunnan alueelta, jolla hakemusalue sijaitsee, on ilveksistä havaintoja ja alueelta on kyseessä olevana metsästysvuonna tapettu poikkeusluvalla yksi ilves. Tarkempaa selvitystä alueen ilvesten määrästä ei ole. Kainuun maakunnan alueella on ilveksiä, mutta maakuntaan kuuluvan poronhoitoalueen osalta määrä on paljon vähäisempi.” Tämän jälkeen hallinto-oikeus tarkastelee suotuisaa suojelun tasoa kansallisessa mittakaavassa ja päätyy lopputulokseen, jonka mukaan poikkeusluvan myöntämisen yhden ilveksen tappamiseen ei voida katsoa aiheuttaneen uhkaa ilveksen suotuisalle suojelun tasolle.

Valittajina katsomme, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava, sillä se ohittaa luontodirektiivin velvoitteet suotuisan suojelun tason arvioinnista, jolloin ei voida myöskään varmistua siitä, että poikkeuksella olisi positiivinen tai neutraali vaikutus ilveksen suotuisaan suojelun tasoon.

Unionin tuomioistuimen ratkaisun (C-674/17, kohta 61) mukaan poikkeusta ei voida hyväksyä ilman, että arvioidaan kyseessä olevan lajin kantojen suojelun taso sekä vaikutus, joka suunnitellulla poikkeuksella on siihen niin paikallisella tasolla kuin jäsenvaltion alueella tai tapauksen mukaan kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi.

Riistakeskuksen päätöksessä alueellisena tarkasteluna on arvioitu poronhoitoaluetta, jossa on arvioitu olevan vähintään 60 yksilöä. Riistakeskus toteaa myös päätöksessään, että hakemusalueella on riistavahinkorekisterin mukaan havaintoja yksittäisistä ilveksistä, ja hakija arvioi hakemusalueella elelevän kuusi ilvestä.

Riistakeskus on suotuisan suojelun tason arvioinnissaan päätöksessään katsonut, että päätöksen mukaisella poikkeamisella ei haitata suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Valittajina pidämme ilmeisenä, että hallinto-oikeus sekä riistakeskus eivät päätöksissään arvioi lajin kantojen suojelun tasoa sekä vaikutusta, joka suunnitellulla poikkeuksella on siihen niin paikallisella, alueellisella kuin jäsenvaltion tasolla.

Komission luontodirektiiviä koskevan ohjeasiakirjan (Komission tiedonanto: Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta, 2021 (myöhemmin Komission ohjeasiakirja)) mukaan (kohta 3-69): Asianomaisten lajien suojelun tämänhetkisen tason osalta lajin paikallisen kannan tila ja kunto tietyllä maantieteellisellä alueella voi hyvinkin olla erilainen kuin luonnonmaantieteellisellä alueella jäsenvaltiossa (tai jopa luontaisella levinneisyysalueella) olevien kantojen yleinen suojelun taso. Siksi suojelun taso olisi tunnettava ja arvioitava kaikilla tasoilla asianmukaisesti, ennen kuin päätetään poikkeuksen myöntämisestä.

Katsomme, että erityisesti poronhoitoalueella ilveksen kantojen tila ja kunto on hyvin erilainen kuin muualla Suomessa.

Komission ohjeasiakirjan mukaan (kohta 3-70) Poikkeusta ei voida myöntää, jos sillä on – millä tahansa tasolla – haitallinen vaikutus lajin suojelun tasoon tai suotuisan suojelun tason

saavuttamiseen. Tämä merkitsee, että jos poikkeuksella on todennäköisesti huomattavan kielteinen vaikutus asianomaiseen kantaan (tai sen kehitysnäkymiin) tai jopa jäsenvaltion paikalliseen kantaan, toimivaltaisen viranomaisen ei pitäisi myöntää poikkeusta. Poikkeuksen lopputuloksen olisi oltava neutraali tai positiivinen lajin asianomaisten kantojen osalta.

Komission ohjeasiakirjan mukaan (kohta 3-72) Jos lajin tila ja kunto ovat erilaiset eri maantieteellisillä tasoilla, arvioinnissa olisi ensin tarkasteltava paikallisen kannan tasoa ja sen jälkeen poikkeuksen vaikutusta luonnonmaantieteellisen alueen kantaan ottaen huomioon myös samaa lajia koskevien muiden poikkeusten kumulatiivinen vaikutus kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella.

Saatavilla olevan tiedon perusteella ilvespopulaation tila ja kunto poronhoitoalueella on heikko. Kanta on alueella niin harva, että voidaan puhua jopa petotyhjiöstä, mikä johtuu tehokkaasta metsästyksestä ja jatkuvasti myönnettävistä metsästyslain mukaisista poikkeusluvista. Ilves ei pääse levittäytymään luontaiselle elinalueelleen tai jos näin muutaman ilveksen osalta tapahtuisi, kanta todennäköisesti tapettaisiin poikkeuslupapäätöksillä. Näin ollen suotuisaa suojelun tasoa ei paikalliselle tai alueelliselle kannalle pääse syntymään. Kuten tässä tapauksessakin voidaan havaita, paikallinen ja alueellinen ilvespopulaatio ei voi saavuttaa suotuisaa suojelun tasoa, kun huomioidaan kumulatiiviset vaikutukset kannoille. Luontodirektiivin tavoitteiden saavuttaminen edellyttää valitusluvan myöntämistä muun painavan syyn perusteella.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Katsomme, että riistakeskuksen jatkuvasti myöntämät poikkeuslupapäätökset alueella osoittavat, että luontodirektiivin tavoitteita ei saavuteta.

Muita tyydyttäviä ratkaisuja alueella havaittuihin porovahinkoihin ei esitetä tai arvioida, vaikka tilanteen voidaan katsoa jatkuneen jo varsin pitkään. Jäsenvaltion tulisi ryhtyä toimiin ilveksen suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi kaikilla alueellisilla tasoilla.

On syytä korostaa, että luontodirektiivi velvoittaa jäsenvaltiota toimillaan varmistamaan direktiivin täydellinen toimeenpano sekä siinä säädettyjen tavoitteiden saavuttaminen. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi yksittäiselle toiminnanharjoittajalle ei voida asettaa kohtuuttomia vaatimuksia suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi. Jäsenvaltion tulee varmistaa, että luontodirektiivin tavoitteet saavutetaan noudattaen tiukasti samalla sitä, mitä perustuslaista ja kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista johtuu.

PERUSTELUT

Tausta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen ja se perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä.

Luontodirektiivin 2 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on muun muassa edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luonnonvaraista eläimistöä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan sekä tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luonnonvaraisen eläinlajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen sekä tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Ilveksen suotuisa suojelun taso on Suomessa suotuisa kansallisessa mittakaavassa. Pohjois- Suomen alueella, erityisesti poronhoitoalueella, jota riistakeskuksen päätös koskee, ilveskanta ovat vähäinen ja sijoittuu reuna-alueille. Pentueita syntyy poronhoitoalueella vähän verrattuna muuhun maahan vain 7-10 (2023). Pentuemäärä poronhoitoalueella on kasvanut havaintojen mukaan hieman 18-28 pentueeseen vuoteen 2025. Vuonna 2023 yksilöitä on arvioitu olevan poronhoitoalueella Kainuussa 30-35 yksilöä, Lapissa 5-20 yksilöä ja Pohjois- Pohjanmaalla 10-20 yksilö, luvut laskettu LUKE:n kanta-arvion 2023 taulukosta 2., Valtonen et al. 2023). Ilveksen olemassaolo mm. tällä lupa-alueella riippuu alueen ulkopuolelta saapuvista ilveksistä. Luken 2023 raportista: Koska alueen ilvesten lisääntymistuotto vaikuttaisi pentueiden ja poikkeuslupasaaliin perusteella pieneltä, merkittävä osa arvioidusta ilvespopulaatiosta lienee nuoria ja pääosin alueen ulkopuolelta alueelle vaeltaneita nuoria aikuisia.

Luken verkkosivujen 3.9.2025 päiväyksen mukaan: “Ennen metsästyskauden 2023/2024 alkua poronhoitoalueella oli vähintään 7 pentuetta ja 60 ilvestä, joten kasvu on ollut merkittävää. Metsästyskaudella 2024/2025 poronhoitoalueelta on raportoitu poistetun vahinkoperusteisilla poikkeusluvilla 80 (Suomen riistakeskus) ilvestä, joista Luken tutkimusten mukaan 16 oli lisääntyviä naaraita.” Kannan positiivinen kehitys poronhoitoalueella tuskin nykyisin toimin jää pysyväksi, sillä jatkuvasti myönnettävät poikkeusluvat eivät mahdollista alueen luonnollista ilveskannan kehitystä eivätkä edistä alueellisen suotuisan suojelun tason saavuttamista.

Suotuisan suojelun tason määrittely

Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan suojelun taso katsotaan suotuisaksi 1.), kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, 2.), kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja 3.), kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö (C-674/17, kohta 56; C-436/22 kohta 60).

Suojelun tason arvioinnissa ei oteta huomioon kannan luontaisen levinneiseisyysalueen osaa, joka ulottuu sellaisen kolmannen valtion alueelle, jota luontodirektiivin velvoitteet eivät sido (C-601/22 kohta 62; C-674/17 kohta 60. Tästä syystä Venäjän kantaa ei voida ottaa huomioon suojelun tason arvioinnissa. Maa- ja metsätalousministeriön ilveksen metsästystä koskevassa asetusmuistiossa (VN/31476/2024, 19.12.2024) otetaan huomioon ilvesten liikkuminen Skandinavian ja Venäjän välillä, mutta huomautamme, että luontodirektiivin mukaisessa poikkeuslupaharkinnassa Venäjän populaatiolle ei voida antaa lainkaan painoarvoa.

Ilveksen levinneisyysalue on ihmisen toiminnasta johtuen rajoittunut, ilveksen ollessa varsin harvalukuinen Pohjois-Suomessa, erityisesti poronhoitoalueella (ks. myös Komission ohjeasiakirjan kohta 3-69 ja kohta 3-72). Levinneisyysaluetta merkittävästi rajoittavana rajana voidaan pitää poronhoitoalueen rajaa. Raja ei ole luontainen, vaan keinotekoinen, joka johtuu toistuvista ilveksen metsästykseen oikeuttavista poikkeusluvista.

Katsomme, että ilves ei ole pystynyt selviytymään Pohjois-Suomessa luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana. Koska ilveksen metsästys poronhoitoalueella on jatkunut pitkään, ei voida nimenomaisesti sanoa, että sen luontainen levinneisyysalue pienenisi tai olisi vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa.

Suotuisan suojelun tason määritelmä asettaa kiellon sille, että luontaista levinneisyysaluetta ei saa pienentää eikä levinneisyysaluetta saa asettaa myöskään vaaraan pienentyä. Tätä on tulkittava siten, että luontaista levinneisyysaluetta ei saa pitää myöskään tarkoituksenmukaisesti pienempänä eikä levinneisyysaluetta saa rajoittaa kuin mitä se luonnollisesti olisi (luontainen levinneisyysalue).

Luonnonvarakeskuksen ennen Riistakeskuksen myöntämää poikkeuslupaa koostamasta kuvasta (kuva 1) voidaan huomata, miten ilvespentuehavainnot vuonna 2023 rajoittuivat selkeästi poronhoitoalueen ulkopuolelle, joitakin poikkeuksia
lukuun ottamatta.

Unionin tuomioistuimen (C-88/19 kohta 38) mukaan luontaisen levinneisyysalueen määritelmä on otettava huomioon kun arvioidaan, onko lajin suojelutaso suotuisa. Luontainen levinneisyysalue kattaa laajemman alueen kuin maantieteellinen alue, jossa on niiden elämälle ja lisääntymiselle välttämättömät fyysiset ja biologiset tekijät.

Poikkeusluvan myöntäminen edellyttää, että Riistakeskus määrittelee erityisesti jäsenvaltion alueella tai tapauksen mukaan kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka, jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi ensin asianomaisten lajien kantojen suojelun taso ja tämän jälkeen ne maantieteelliset ja demografiset vaikutukset, joita suunnitelluilla poikkeuksilla saattaa olla suojelun tasoon (C-601/22 kohta 55; C-674/17 kohta 58).

Komission ohjeasiakirjan mukaan (kohta 3-70) poikkeusta ei voida myöntää, jos sillä on – millä tahansa tasolla – haitallinen vaikutus lajin suojelun tasoon tai suotuisan suojelun tason saavuttamiseen. Tämä merkitsee, että jos poikkeuksella on todennäköisesti huomattavan kielteinen vaikutus asianomaiseen kantaan (tai sen kehitysnäkymiin) tai jopa jäsenvaltion paikalliseen kantaan, toimivaltaisen viranomaisen ei pitäisi myöntää poikkeusta.

Poikkeusta ei voida hyväksyä ilman, että arvioidaan kyseessä olevan lajin kantojen suojelun taso sekä vaikutus, joka suunnitellulla poikkeuksella on siihen niin paikallisella tasolla kuin jäsenvaltion alueella tai tapauksen mukaan kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi. (C-674/14, kohta 61).

Poikkeuslupapäätöksessä on siten arvioitava myös ilveksen suojelun taso ja vaikutus sekä paikallisella että alueellisella tasolla ja myös rajatylittävästi. Rajatylittävissä vaikutuksissa on huomioitava, miten ilveksen poikkeuslupa, huomioiden kumulatiiviset vaikutukset, vaikuttaa esimerkiksi Ruotsissa ilveksen suotuisaan suojelun tasoon.

Kuitenkin on huomattava, että rajat ylittävä luonnonmaantieteellinen alue otetaan huomioon ainoastaan silloin, jos on ensin todettu, ettei kyseinen poikkeus haittaa tällaisen suotuisan suojelun tason säilyttämistä asianomaisen jäsenvaltion paikallisella ja kansallisella tasolla (C-601/22 kohta 66).

Poikkeuksen vaikutusta on arvioitava paikallisen populaation alueen tasolla, sillä se on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Tämä on olennaista sen vuoksi, että poikkeuksen seuraukset oletettavasti tuntuvat välittömämmin sen kohteena olevalla paikallisella alueella (C–601/22 kohta 56; C-674/17 kohta 59).

Metsästyslain 41 a § 1 momentin mukaan poikkeuslupapäätöksen voi myöntää, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Pykälä on johdettu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdasta, jossa muotoilu on hieman erilainen. Luontodirektiivin mukaan poikkeuksen voi myöntää, jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. [Lihavoinnit Valittajan].

Hallinto-oikeuden ratkaisussa sekä komission ohjeasiakirjassa (kohta 3-64) katsotaan, että “kyseisten lajien kannoilla” viitataan myös yhden lajin eri tason kantoihin, kuten paikalliseen kantaan.

Suotuisan suojelun tason paikallisena kannan laajuus voi vaihdella lajeittain. Ohjenuorana voidaankin pitää sitä, että paikallisen kannan arvioinnin on oltava mielekästä laadullisesti ja määrällisesti. Mikäli laji on hyvin harvalukuinen ja uusien yksilöiden saapuminen alueelle on suhteellisen harvinaista, korostuu paikallisen kannan arviointi.

Kun laji on kansallisesti saavuttanut suotuisan suojelun tason, se ei tarkoita, että suotuisa suojelun taso olisi saavutettu kaikkialla jäsenvaltion alueellisilla ja paikallisilla tasoilla. Toisaalta paikallisen ja alueellisen kannan ollessa suotuisa, se ei tarkoita, että yleinen suojelutaso voisi olla suotuisa.

Paikalliset heikennykset suotuisaan suojelun tasoon tai sen osatekijöihin voivat kumuloituessaan heikentää suojelun tasoa laajemmilla tasoilla määrällisesti ja/tai laadullisesti.

Suotuisan suojelun tason arvioinnin kannalta on tärkeää myös määrittää alueellisen ja paikallisen kannan tärkeys. Suojelutavoitteena onkin yhtäältä pidettävä kattavaa kantojen suotuisaa suojelun tasoa.

Kallio (2001) tarkastelee lisensiaatintutkimuksessaan erityisesti luontotyyppien suotuisaa suojelun tasoa. Kallio on katsonut (s. 175): ” Jotta suojelutaso olisi kokonaisuutena tarkastellen suotuisa, on tason saavuttamiseksi myös paikallisten alueiden oltava elinkelpoisia, joten kansallisella tasolla on luonnonsuojelun toteuttamisessa pyrittävä olemassa olevien alueellisten esiintymien turvaamiseen.” Näin pienemmistä mittakaavoista lähtiessä suotuisa suojelun taso on mahdollista saavuttaa koko Euroopan mittakaavassa ja suotuisan suojelun taso on mielekästä myös laadullisesti.

Jos lajin suotuisaa suojelun tasoa arvioidaan vain kansallisella tai luonnonmaantieteellisellä tasolla, jää paikallisen ja alueellisen tason kannan erityinen merkitys suotuisan suojelun tason kannalta ottamatta huomioon. Tämä korostaa sitä, ettei suotuisaa suojelun tasoa voida määrittää määrällisesti, vaan sen arvioimisessa on otettava huomioon ekologiset näkökohdat, jotka kyseiseen lajiin ja sen suotuisan suojelutason saavuttamiseen tai ylläpitämiseen vaikuttavat. Arvioinnin olisikin oltava mielekästä ekologisesti (C-601-22, kohta 61), minkä vuoksi yksilöiden määrän arvioimista ei voida pitää tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon suotuisan suojelun tason määritelmän, johon on katsottava kuuluvan muun muassa monipuolinen geeniperimä.

Komission ohjeasiakirjan (kohta 3-43) mukaan poikkeusta ei pitäisi myöntää, jos on olemassa riski, että poikkeuksella voi olla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia paikallisen kannan suojeluun määrällisesti tai laadullisesti (esim. kannan rakenteeseen). Tämä johtaa siihen, ettei suojelun tasoa voida arvioida vain yksilöiden lukumäärän perusteella (ks. myös Borgström, 2022, s. 40– 41, 43).

Paikallinen suotuisa suojelun taso

Unionin tuomioistuimen ratkaisun C-674/17 (kohta 59) mukaan poikkeuksen vaikutus on arvioitava paikallisen lauman reviirin tasolla. Arviointi on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Ilves ei yleensä elä laumassa, jolloin paikallisen poikkeuksen vaikutusten arvioinnin on oltava muulla tavoin tarkoituksenmukaista.

Komission ohjeasiakirjan mukaan (kohta 3-69) asianomaisten lajien suojelun tämänhetkisen tason osalta lajin paikallisen kannan tila ja kunto tietyllä maantieteellisellä alueella voi hyvinkin olla erilainen kuin luonnonmaantieteellisellä alueella jäsenvaltiossa (tai jopa luontaisella levinneisyysalueella) olevien kantojen yleinen suojelun taso. Siksi suojelun taso olisi tunnettava ja arvioitava kaikilla tasoilla asianmukaisesti, ennen kuin päätetään poikkeuksen myöntämisestä.

Valittajina katsomme, että poronhoitoalueen ilveskannan tila ja kunto eriävät selvästi poronhoitoalueen ulkopuolisesta ilveskannasta, mutta Riistakeskus tai hallinto-oikeus ei ole arvioinut ilveskannan suojelun tasoa tai kannan tilaa tai kuntoa poronhoitoalueella tai paikallisella tasolla. Tältä osin luvan myöntämisen edellytyksiä ei siten ole luontodirektiivin mukaisesti selvitetty.

Alemman tason arvioinnit ovat yleensä välttämättömiä, koska poikkeuksissa on käsiteltävä erityisiä ongelmia ja poikkeuksilla on tarjottava sopivia ratkaisuja. Poikkeukset on sen vuoksi myönnettävä tiettyä paikkaa varten, koska niiden ensisijainen vaikutus on paikallistasolla (Komission ohjeasiakirja kohta 3-64). Riistakeskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksessä suojelun tason vaikutuksia on arvioitu vain kansallisella tasolla, jolloin nimenomaan paikallisen tason vaikutukset suojelun tasoon, jossa ensisijaiset vaikutukset ilmenevät, ovat jääneet tarkastelun ja arvioinnin ulkopuolelle.

Susiin liittyviä poikkeuksia koskevassa asiassa C-674/17 antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin noudattelee tätä ajattelutapaa ja toteaa, että ennen poikkeusten hyväksymistä kansallisten viranomaisten on arvioitava kyseessä olevan kannan suojelun tasoa ja suunniteltujen poikkeusten vaikutusta sekä paikallisella tasolla että jäsenvaltion alueen tasolla tai tapauksen mukaan kyseisen luonnonmaantieteellisen alueen tasolla, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille taikka jos lajien luontainen levinneisyys tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi (Komission ohjeasiakirja kohta 3-64).

Eri tasoille kohdistuvassa arvioinnissa on voitava varmistua siitä, että kyseisen lajin populaation kehittyminen ja vakaus on pystyttävä turvaamaan pitkällä aikavälillä (C-601/22 kohta 54; C-674/17 kohta 57). Ennalta varautumisen periaatteen mukaan poikkeuksen vaikutuksen ollessa epävarma lajin kantojen suotuisan suojelun tasolle, poikkeusta ei voida myöntää tai toimeenpanna (C-601/22 kohta 64; C-674/17 kohta 66).

Eläinlajin suojelun tason on arvioinnissa osoittauduttava paikallisella ja kansallisesti tasolla suotuisaksi (C-601/22, kohta 58). Viranomaisen ja tuomioistuimen tehtävänä onkin erityisesti tutkia, onko ilveksen suojelun taso suotuisa paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla (ks. C-601/22 kohta 65).

Ilveksen suojelun taso lupa-alueella

Luonnonvarakeskus oli ennen Riistakeskuksen päätöstä arvioinut, että ilveskannan koko poronhoitoalueella on 50–75 ilvestä. Tällöin esimerkiksi kumulatiivisesti 10 ilveksen poikkeusluvan myöntäminen voi tarkoittaa 13–20 % verotusta poronhoitoalueen ilvespopulaatioon. Emme katso, että yksittäisen ilveksen metsästys johtaisi välttämättä poronhoitoalueella suotuisan suojelun kannalta luontodirektiivin vastaiseen tilanteeseen. On kuitenkin ottava huomioon menneet ja todennäköisinä pidettävät kumulatiiviset toimet ilveskannoille Pohjois-Suomessa, on todennäköistä, että metsästyksen vaikutukset ilveskantaan lupa-alueella ovat luontodirektiivin vastaiset. Valtaosa (97 %) ilveskannasta esiintyy poronhoitoalueen ulkopuolella (Valtonen el al. 2023).

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että Kainuun toiminta-alueella on ollut vuotta vanhempia ilveksiä vähintään 115, joista poronhoitoalueella arviolta 20 yksilöä. Hallinto-oikeuden perusteluista ei kuitenkaan käy ilmi, mikä vaikutus metsästyksellä on edellä mainittuun kantaan tai onko hallinto-oikeuden rajaamaa aluetta pidettävä ekologisesti mielekkäänä tarkastelutasona ja jos on, katsooko hallinto-oikeus rajauksen olevan alueellinen vaiko paikallinen taso.

Poikkeuksen vaikutuksen arviointi paikallisella tasolla

Eläinlajin suojelun tasoa on ensin ja väistämättä arvioitava paikallisella ja kansallisella tasolla siten, ettei yhden jäsenvaltion alueella tai osassa sen aluetta vallitseva epäsuotuisa suojelun taso jää pimentoon yksinomaan rajat ylittävästi suoritetun sellaisen arvioinnin vaikutuksesta, josta ilmenee mainitun lajin suojelun tason olevan suotuisa. Katsomme, että suotuisan suojelun tason tarkastelu kansalliselta tasolta jättää pimentoon paikallisen ja alueellisen tason suojelun tason. Luontodirektiivin määritelmän nojalla ilveksen suojelun taso on Pohjois- Suomessa ja lupa-alueen populaation tasolla epäsuotuisa.

Komission ohjeasiakirjan mukaan poikkeuksen lopputuloksen olisi oltava lajien suojelun tason kannalta neutraali tai positiivinen (kohta 3-70). Mitä epäsuotuisampi kannan tila on, sitä todennäköisemmin poikkeusta ei voida myöntää.

Luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että metsästystä voidaan rajoittaa tai se voidaan kieltää, jos tämä on tarpeen kyseisen lajin suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi (C-436/22, kohta 58).

Koska ilveksen suojelun taso on epäsuotuisa paikallisella ja alueellisella tasolla, on viranomaisten toteutettava luontodirektiivin 14 artiklan mukaiset toimenpiteet ilveksen suojelun tason parantamiseksi siten, että laji saavuttaa tulevaisuudessa kestävän suotuisan suojelun tason. Metsästyksen rajoittamista tai kieltämistä ilveksen epäsuotuisan suojelun tason toteamisen jälkeen voidaan siis pitää tarpeellisena toimenpiteenä lajin suotuisan suojelun tason ennalleen saattamiseksi. (C-436/22, kohta 69).

Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa (kohta 82) asiassa C-601/22 katsottiin, että on tarpeen ensin arvioida, miten yksittäisen suden kaataminen vaikuttaisi Tirolin Alppien paikalliseen populaatioon. Poikkeustoimenpiteen toteuttaminen on mahdollista vain, jos tässä arvioinnissa tullaan siihen tulokseen, että tällainen toimenpide on neutraali Itävallan Alppien susipopulaation kannalta. Vastaavasti käsillä olevassa tapauksessa olisi arvioinnissa tultava tultava siihen lopputulokseen, että ilveksen ampuminen olisi neutraali paikallisen ja alueellisen populaation kannalta.

Suvantolan ja Similän (2011, s. 290) mukaan suotuisan suojelutason arvioinnin taso vaikuttaa ratkaisevasti arvioinnin tulokseen, sillä yksittäisen poikkeuksen merkitys paikallisesti ja alueellisesti on huomattavasti merkittävämpi kuin kansallisesti. Mikäli paikallista tai alueellista arviointia ei koskaan tehtäisi, tarkoittaisi tämä Suvantolan ja Similän mukaan sitä, että yksittäinen poikkeus ei koskaan vaikuttaisi yleiseen suojeluun tasoon jäsenvaltiosta, jolloin poikkeus voitaisiin aina automaattisesti myöntää. Valittajina korostammekin, että paikallisen ja alueellisen suojelun tason arviointi on olennaista poikkeusluvan myöntämisedellytysten selvittämisessä.

Valittajina katsomme, että Suomi ei ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin kantojen suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi ja säilyttämiseksi, jonka vuoksi myöskään ei voida arvioida poikkeuksen vaikutuksia toimenpiteiden tehokkuuden tai niiden tavoitteiden saavuttamisen kannalta (Komission ohjeasiakirja kohta 3-73).

Muu tyydyttävä ratkaisu

Poikkeuslupapäätöstä edeltävässä hakemuksessa hakija on ilmoittanut tehdyiksi toimenpiteiksi “Vapaa laidunnusoikeus” sekä toimenpiteiden vaikutuksiksi “Vapaa laidunnusoikeus”. Toisin sanoen, hakija ei ole edes yrittänyt esittää muita tyydyttäviä ratkaisuja, joilla tilanne voitaisiin ratkaista.

Unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-601/22 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistui pohti, miten eläinlaitumien suojaustoimien mahdottomuus tai kohtuuttomuus voidaan ottaa huomioon luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisen muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnissa. Ratkaisun mukaan viranomaisten on tutkittava mahdollisuutta turvautua toimiin, joilla estetään ristiriitoja ihmisten toimintatapojen ja ilvesten kanssa, jotta voidaan edistää ilvespopulaation, laumojen ja poronhoitajien rinnakkaiselon kulttuuria.

Tähän asti ainoaksi keinoksi poronhoitoalueella Riistakeskus on osoittanut metsästyksen, jonka vuoksi poronhoitoalueella vallitsee ns. petotyhjiö. Tässäkin tapauksessa Riistakeskuksen selvitys muusta tyydyttävästä ratkaisusta on riittämätön. Riistakeskus perustelee asiaa seuraavasti: “Hakemusalueella syntyneet vahingot kokonaisuudessaan ovat jo erityisen merkittäviä ja todennäköisesti kasvavat edelleen. Hakemusalueella ei siten ole muuta tyydyttävää ratkaisua lisävahinkojen estämiseksi.”

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta velvoittaa esittämään täsmälliset ja asianmukaiset perustelut sille, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole päämäärien saavuttamiseksi. Perustusvelvollisuutta ei ole noudatettu mikäli ei ole viitattu merkityksellisiin teknisiin, oikeudellisiin ja tieteellisiin selvitykseen (C-674/17 kohdat 49 ja 50)

Valittajina kuitenkin korostamme luontodirektiivin asettamia velvoitteita jäsenvaltioille.

Jäsenvaltion tulee toteuttaa tarpeelliset luontodirektiivin 12 artiklan mukaiset järjestelmälliset hoitotoimenpiteet ja -suunnitelmat eläinlajin tiukan suojelun toteuttamiseksi. Toimenpiteistä saattaa aiheutua muutoksia tai kustannuksia, mutta kun otetaan huomioon luontodirektiivin tarkoitus unionin tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai palauttaminen, ne eivät voi olla riittävä peruste sille, että tämän direktiivin 12 artiklassa säädetyistä kielloista voitaisiin poiketa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla (C-601/22 kohta 83). Vaihtoehtoisen toimenpiteen taloudellisia kustannuksia on punnittava suhteessa poistamisesta aiheutuviin ekologisiin kustannuksiin (C-601/22 kohta 84).

Riistakeskuksen tulee esittää ja arvioida muita tyydyttäviä ratkaisuja asiassa esitetyn ongelman (porovahingot) ratkaisemiseksi ja punnita näitä ratkaisuja suhteessa asianomaisen eläinlajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevaan yleiseen tavoitteeseen (ks. C-601/22).

Muun tyydyttävän ratkaisun arviointi on kokonaisvaltaista ja siinä tulee soveltaa suhteellisuusperiaatetta. Suhteellisuusperiaatteen mukaan toimenpiteistä aiheutuvat haitat ei saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Kokonaisvaltainen arviointi edellyttää muun muassa ekologisten, taloudellisten ja sosiaalisten hyötyjen ja haittojen punnintaa. Ensisijassa viranomaisten on tutkittava mahdollisuutta turvautua ennaltaehkäiseviin muuhun kuin tappamiseen perustuviin keinoihin. (C-601/22). Riistakeskuksen päätöksessä harkintaa ei ole tehty lainkaan, eikä esimerkiksi ilveksen ekologisesta hyödystä suhteessa porovahinkoihin olla lausuttu mitään.

Porojen saalistaminen on suurpedolle luonnollinen prosessi ja olennainen osa ekosysteemin toimintaa. Ennen poikkeuksen harkitsemista olisi tunnistettava saalislajien muut uhat tai rajoittavat tekijät, ja niihin olisi puututtava tehokkaasti (esim. elinympäristöjen heikkeneminen, ihmisen toiminta ja kilpailu kotieläinlajien kanssa).

Ihmisen toiminnan vaikutuksesta porotalous on muuttunut, sillä porotaloudelle aiheutuu uusista ja olemassa olevista hankkeista sekä toiminnoista kumuloituvia haittoja. Porotalouden harjoittaja ei voi kuitenkaan hakea poikkeusta olemassa olevan hankkeen toiminnasta ja vähentää sillä toiminnalleen aiheutunutta haittaa, vaan lainsäädäntö ohjaa porotalouden harjoittajaa hakemaan poikkeuslupaa suurpedon metsästykseen.

Poronhoitoalueella toteutettavat hankkeet sekä toiminta voivat haitata poronhoitoa joko suoraan tai epäsuorasti. Yksittäinen hanke ei välttämättä aiheuta merkittävää haittaa poronhoidolle, mutta kumulatiiviset vaikutukset voivat rajoittaa poronhoitoa niin, että suurpedot hyötyvät muuttuneesta luonnontilasta enemmän verrattuna poroihin.

Ihmisen negatiivinen vaikutus poronhoitoon kantautuu myös alueen ulkopuolelta. Esimerkiksi ilmastonmuutos aiheuttaa muun muassa jäkäläpeitteen homehtumista, hankien jäätymistä sekä muutoksia lajistossa, mikä heikentää porotalouden harjoittamisen edellytyksiä ja kasvattaa riskiä elinkeinotoiminnan vahingoille.

Porotalouden harjoittajan, eli tässä tapauksessa vahingonkärsijän on hankala vaikuttaa kaikkiin hankkeisiin, jotka haittaavat poronhoitoa. Tämä ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että hankkeiden kumulatiiviset vaikutukset johtavat suurpetojen suojelun tason heikentämiseen luontodirektiivin vastaisesti.

Vastuu on ilveksen suojelusta ja luontodirektiivin velvoitteiden toteutumisesta on jäsenvaltiolla. Jäsenvaltioiden luontodirektiivin mukaan toteuttamien toimenpiteiden tavoitteena on tämän direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan oltava yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. (ks. C-436/22 kohdat 52–59).

Mikäli päädytään sellaiseen tilanteeseen, ettei tällä hetkellä ole muita tyydyttäviä ratkaisuja erityisen merkittävän vahingon estämiseksi, ei se voi tarkoittaa automaationa vahinkoa aiheuttaneen yksilön metsästystä. Ensin on selvitettävä, täyttyvätkö muut poikkeusluvan myöntämisen edellytykset ja jos (ja kun) ei täyty, on jäsenvaltion ryhdyttävä kokonaisvaltaisiin toimenpiteisiin ongelman ratkaisemiseksi.

Tilanne ei voi johtaa laittomaan lopputulokseen haitankärsijän, eläinlajin tai minkään muunkaan tahon osalta.

LIITTEET

Liite 1 POHJOIS-SUOMEN HALLINTO-OIKEUS PÄÄTÖS 337/2026 3.3.2026, Dnro 2326/03.04.04.04.34/2024
Liite 2 POIKKEUSLUPA RIISTANISÄKKÄILLE Nro 2024-1-000-35526-4 (Suomen riistakeskuksen päätös)

LÄHDELUETTELO

Borgström, S. (2011). Iso paha susi vai hyödyllinen hukka? : ekologis- juridinen näkökulma suden suojelun yhteiskunnalliseen hyväksyttävyyteen. [Väitöskirja]. Itä-Suomen yliopisto.

Kallio, P. (2001). Suotuisa suojelutaso luonnonsuojeluoikeudessa. [linsensiaatintutkimus]. Edita.

Suvantola, L & Similä, J. (2011). Luonnonsuojeluoikeus. Edita.

Valtonen, M, Herrero, A, Mäntyniemi, S., Helle, I. ja Holmala, K. (2023). Ilveskanta Suomessa 2023. Luonnonvara- ja biotaloustutkimus 55/2023 (Luke).