VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE

Viite    Lausuntopyyntö VM016:00/2008, 2.2.2009

Asia    Lausunto Aluehallinnon uudistamishankkeen HE-luonnoksesta


Suomen luonnonsuojeluliitto ry. kiittää lausuntopyynnöstä.

Luonnonsuojeluliitto pitää aluehallinnon uudistuksen lähtökohtia, ehdotettua rakennetta ja ohjausjärjestelmää monin tavoin ongelmallisina. Nämä ongelmat ja valtion aluehallinnon perusteellisesti mullistavan hankkeen kohtuuttoman kireä aikataulu näkyvät myös luonnoksessa hallituksen esitykseksi eduskunnalle aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (jatkossa ”HE-luonnos”).

1. Lausuntoajan niukkuus

Valtiovarainministeriön oman ohjeen mukaan (VM143:00/2001: Ohje kansalaisten kuulemisesta) lainsäädäntö- ja muissa merkittävissä hankkeissa olisi pyrittävä 8 – 12 viikon lausuntoaikaan. Lyhyempi lausuntoaika tulisi perustella.

Lausunnon antamiseen on annettu aikaa vajaat 4 viikkoa ja osa materiaalista on tullut vasta 10 päivää ennen määräajan umpeutumista.

Aluehallinnon uudistamishanke koskee laajalti ja perustavasti valtion aluehallintoa sekä maakuntahallintoa. Kyseessä on erittäin merkittävä lainsäädäntöhanke, jolla on tarkoitus paitsi säätää useita uusia lakeja, myös kumota useita lakeja ja muuttaa noin 250 lakia.

Luonnonsuojeluliitto ei pidä hankkeelle asetettua aivan liian tiukkaa aikataulua pätevänä perusteena lyhyelle lausuntoajalle.

2. HE-luonnoksen keskeneräisyys

Suuren muutoshankkeen läpivientiyritys liian lyhyessä ajassa on väistämättä johtanut siihen, että sidosryhmille lausunnolle tullut HE-luonnos on keskeneräinen. Näin merkittävän lainsäädäntö-hankkeen lausuntokierroksella olevassa luonnoksessa ei enää pitäisi olla pimeitä pisteitä ja avoimia kohtia.

HE-luonnoksen liitteenä on lista muutettavista laeista ministeriöittäin. Säännösten muutostarpeet on jaettu kolmeen ryhmään, joista kahteen ensimmäiseen ryhmään listatuissa säännöksissä on tarkoitus muuttaa vain viranomaisen nimi.

Kun samaan viranomaiseen aiotaan yhdistää rooliltaan ja tehtäviltään erilaisia viranomaisia, on syntymässä oikeudellisia ongelmia, jotka on valmistelussa kokonaan sivuutettu. Esimerkiksi ympäristökeskuksen valitusoikeutta ja hallintopakkovaltaa koskevat pykälät jäisivät yllämainitun listan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta koskevina voimaan (LSL 57 ja 63 §, YVAL 18 ja 19 §), samoin pykälät, jotka koskevat haitankärsijöiden ja järjestöjen vireillepano-oikeutta hallintopakkoon (LSL 57 § 2 mom., YSL 92 §). ELYn ympäristön ja luonnonvarojen vastuualueen muutoksenhaun ja hallintopakon kohteina voisivat kuitenkin olla saman viranomaisen eli ELYn liikenteen ja infrastruktuurin vastuualueen tiehallintoa koskevat päätökset ja toimet. Haitankärsijöiden vireillepano-oikeudessa on viime kädessä kysymys myös kansalaisten perustuslaillisista oikeuksista ja velvollisuuksista (PerL 20, 21 §).

Muutettavien tehtävälakien kolmannessa ryhmässä ovat säännökset, joita on muutettava ”muullakin tavalla tai mahdollisesti kumottava”. Tässä ryhmässä on yli 50 lain säännöksiä, joiden muutosehdotukset jäävät avoimiksi.

Asetusluonnoksissa on pykäliä, joiden sisällön todetaan täsmentyvän jatkovalmistelussa. Esimerkiksi VnA-luonnoksissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (9 §) ja aluehallintovirastoista (11 §) on neuvottelukuntia koskeva toistaiseksi tyhjä pykälä –neuvottelukuntiin ei kuitenkaan viitata missään muualla valmisteluaineistossa.

3. Alueiden kehittämislain uudistuksen suhde HE-luonnokseen

HE-luonnoksessa esitetään maakunnallista yhteistyötä ja maakunnan liittoja koskevia tehtävämuutoksia alueiden kehittämislakiin (602/2002). Perusteluissa todetaan (s. 35), että työ- ja elinkeinoministeriössä on valmisteilla alueiden kehittämislain uudistaminen ja että uudistusten olisi tarkoitus tulla voimaan 1.1.2010 –  samaan aikaan HE-luonnoksessa esitettävien uudistusten kanssa. Alueiden kehittämislain kokonaisuudistuksessa esitetään kuitenkin monia muitakin valtion aluehallinnon uudistamiseen vaikuttavia muutoksia koskien muun muassa aluekehittämisen tavoitteita ja maakunnan yhteistyöryhmän roolia (Liite: Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n kommentti liitteineen alueiden kehittämislain uudistamista koskevassa kuulemisessa 13.2.2009).

Luonnonsuojeluliiton mielestä menettely ei täytä asianmukaisen lainvalmistelun vaatimuksia. Esitys alueiden kehittämislain uudistamisesta tulee sisällyttää kokonaisuudessaan osaksi lausunnolla olevaa HE-luonnosta.

4. Ympäristöhallinnon sääntelyä koskevista ongelmista

Hallinnonuudistus näyttää olevan johtamassa selvästi nykyistä väljempään, epämääräisempään ja demokraattisen päätöksenteon ulottumattomissa tapahtuvaan ympäristöhallinnon tehtävien sääntelyyn.

Hankkeella on merkittäviä vaikutuksia alueelliseen ympäristöhallintoon. Hankkeen valmisteluryhmässä on aluehallinnon edustajat TE-keskuksista, lääninhallituksista ja maakunnan liitoista (s. 33), mutta alueellisten ympäristökeskusten edustus puuttuu.

4. a) Ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) kumoaminen

Aluehallinnon uudistamista koskeva lainsäädäntö esitetään HE-luonnoksessa saatettavaksi voimaan erillisellä voimaanpanolailla, jolla on tarkoitus kumota muiden muassa laki ympäristöhallinnosta. Kyseinen laki sääntelee kuitenkin paitsi alueellisia ympäristökeskuksia, myös Suomen ympäristökeskusta, mitä ei ole huomioitu lainkaan. Laissa ympäristöhallinnosta säännellään myös Suomen ympäristökeskuksen asemasta, tehtävistä, johtamisesta ja asioiden ratkaisuvallasta.
Lakia ei siis tule kumota, vaan muuttaa. Laki ympäristöhallinnosta tulee säilyttää myös siksi, että ELYjen ympäristön ja luonnonvarojen päävastuualueen tarkemmista tehtävistä tulee edelleen säätää lain tasolla, ei alemmantasoisella sääntelyllä.

4. b) Ympäristöhallinto ELYssä

Nykyisen ympäristöhallinnosta annetun lain 1 §:n mukaan ympäristöhallinnon toiminta-ajatus on ”edistää kestävää kehitystä, luonnonvarojen käytön kestävyyttä ja ympäristönsuojelua, luonnon monimuotoisuuden ja toimintakyvyn sekä ympäristön kauneus- ja kulttuuriarvojen säilymistä, kehittää ihmisen elinympäristöä ja yhdyskuntarakennetta sekä huolehtii vesivarojen käytöstä ja hoidosta”.

HE-luonnokseen sisältyvässä ELY-lakiluonnoksessa on määritelty ELYn toiminta-ajatus (3 §), jonka mukaan ELY edistää muun muassa ” hyvää ympäristöä sekä luonnon ja luonnonvarojen kestävää käyttöä” alueilla. Luonnonvarojen käytön edistäminen ei voi olla ympäristöhallinnon tehtävä, vaan käytön kestävyyden edistäminen, kuten asia on nykyisessä ympäristöhallintolaissa muotoiltu.

ELY-lakiluonnoksen 4 § 3 mom mukaan ELYn muista tehtävistä on tarkoitus säätää erikseen. Yksityiskohtaisissa perusteluissa momentin merkitystä ei avata lainkaan, vaan todetaan vain, että ”pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen muista tehtävistä säädettäisiin erikseen”.

c) ELY ja alueellisten ympäristökeskusten tehtävät

Nykyisessä laissa ympäristöhallinnosta alueellisen ympäristöhallinnon tehtävät on määritelty tarkemmin 4 §:ssä. Pykälän 1 momentissa tehtäviä luonnehditaan yleisemmin – ja tällä yleisluonnehdinnalla tulevat kuitatuksi ympäristöhallinnon tehtävät ELY-lakiluonnoksessa.  Luonnoksen 4 § 1 mom mukaan ELYn toimialaan kuuluu sen mukaan kuin erikseen säädetään tehtäviä, jotka koskevat (kohta 10) ” ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta, kulttuuriympäristön hoitoa, luonnonsuojelua ja -hoitoa sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa”.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tehtävien ja niitä koskevan toimivallan yksityis-kohtainen määrittely tapahtuu erityislainsäädännön kautta. Nähtävästi tarkoitus on, että määrittely tapahtuisi toimeenpantavissa tehtävälaeissa. Tarkoitus ei siis olisi säätää ELYn päävastuualueiden tehtäviä tarkemmin määritteleviä erityislakeja ympäristöhallinnosta annetun lain tapaan.

Yleisluontoisen tehtävien määrittelyn lisäksi nykyisessä laissa ympäristöhallinnosta (4 § 2 mom) on painotettu, että alueellinen ympäristökeskus toimialallaan erityisesti:

1) edistää ympäristönsuojelua;
2) valvoo yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa;
3) huolehtii ympäristöntutkimuksesta ja -seurannasta;
4) tuottaa ja jakaa tietoa sekä parantaa ympäristötietoisuutta;
5) ehkäisee ja torjuu ympäristövahinkoja ja -haittoja;
6) edistää ympäristön- ja maisemanhoitoa, ympäristön kunnostusta sekä mahdollisuuksia virkistäytyä luonnossa;
7) edistää kulttuuriympäristön hoitoa ja kulttuuriperinnön vaalimista;
8) edistää vesihuoltoa sekä huolehtii vesistöjen käyttö- ja hoitotoiminnasta ja tulvasuojelusta;
9) huolehtii valtion vesioikeudellisista luvista ja yksityisoikeudellisista sopimuksista;
10) tukee ja edistää ympäristöhallinnon tehtävien hoitoa kunnissa;
11) osallistuu tehtäviinsä liittyvään kansainväliseen yhteistyöhön;
12) edustaa valtiota, valvoo valtion etua ja oikeutta sekä kantaa ja vastaa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa, jollei toisin säädetä tai määrätä; sekä
13) huolehtii ympäristönhoito-, vesihuolto- ja vesistötöiden toteuttamisesta.

Näistä tehtävistä monet jäävät ELY-lakiluonnoksen yleisluonteisen luettelon ulkopuolelle, olennaisimpana yleisen edun valvonta ympäristö- ja vesiasioissa. Ulkopuolelle jäävät myös esimerkiksi ympäristöntutkimus ja –seuranta, luonnon virkistyskäyttömahdollisuuksien edistäminen, ympäristötiedon tuottaminen ja jakaminen, ympäristötietoisuuden parantaminen sekä kuntien ympäristöhallinnon tehtävien hoidon tukeminen ja edistäminen.

Tehtävien tarkempi määrittely lailla on välttämätöntä ja voidaan toteuttaa ympäristöhallinnosta annetun lain muutoksella.

d) Ympäristövalvonnan asema ja yleisen edun valvonta

Nykyinen ympäristöhallinnosta annettu laki turvaa lakisääteisten lupa- ja valvonta-asioiden sekä näihin rinnastettavien viranomaistehtävien hoidossa asioiden käsittelyn puolueettomuuden alueellisissa ympäristökeskuksissa (4 § 5 mom). Käsittelyn puolueettomuuden turvaaminen lisättiin lain 4 §:ään lakia säädettäessä sekä eduskunnan ympäristövaliokunnan että hallintovaliokunnan esityksestä. Valiokunnat eivät pitäneet kansalaisten oikeusturvan kannalta riittävänä, että asioiden käsittelyn riippumattomuuden ja puolueettomuuden turvaaminen jätettäisiin työjärjestyksen varaan (YmVM 14/1994, HaVL 10/1994 koskien HE 241/1994).

ALKU-hankkeen valmistelussa on korostettu tarvetta erottaa ympäristöluvat ja ympäristövalvonta toisistaan, eri viranomaiseen. Tällä perusteella alueellisten ympäristökeskusten nykyisin hoitamat ympäristöluvat esitetään siirrettäviksi osin kunnille ja osin aluehallintovirastojen ympäristölupien vastuualueelle. Ympäristövalvonta on jäämässä ELYjen ympäristön ja luonnonvarojen vastuu-alueelle. Lakisääteisten ympäristövalvonta-asioiden käsittelyn puolueettomuutta ei ole kuitenkaan ELY-laissa mitenkään turvattu. Vaikka ELY-lain perusteluissa korostetaan vastuualueiden ja tarvittaessa vastuualueen virkamiehen itsenäistä ratkaisuvaltaa (6, 11, 13 §:t), viime kädessä sekin jäisi alemmanasteisten säädösten ja viraston tai vastuualueen työjärjestyksen varaan. Puolueettomuuden ja riippumattomuuden turvaamista ei ELY-lain perusteluissakaan edes mainita.

HE-luonnoksessa ei käsitellä lainkaan yleisen edun valvontaa. Alueellisen ympäristöhallinnon tehtävät ovat luonteeltaan olennaisesti yleisen edun valvontaa, mitä ei liioin ole huomioitu ELY-laissa.

Luonnonsuojeluliitto pitää välttämättömänä, että yleisen edun valvonnan ja ympäristövalvonnan puolueettomuuden ja riippumattomuuden vaatimuksista säädetään lailla. Luonnonsuojeluliitto esittää, että

yleisen edun valvonta ympäristö- ja vesiasioissa ja sen vaatima ympäristön ja luonnonvarojen vastuualueen riippumattomuus kirjataan ELY-lakiin ja että
asioiden käsittelyn puolueettomuus lakisääteisen ympäristövalvonnan ja siihen rinnastettavien viranomaistehtävien hoidossa turvataan joko suoraan ELY-laissa tai muuttamalla ympäristöhallinnosta annettua lakia siten, että lain 4 §  säilyy olennaisilta osin (2, 3 ja 5 mom).
e) AVI ja ympäristöluvat

HE-luonnokseen sisältyvän AVI-lakiluonnoksen 6 § 3 mom määrittelee työsuojelu-, kilpailu- ja ympäristölupa-asioiden käsittelyn riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta näin:

Aluehallintoviraston työsuojelun tehtäviä hoitava vastuualue on riippumaton valvontatehtävää hoitaessaan. Sen toiminta on järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus työsuojelun valvontatehtävässä on turvattu. Aluehallintoviraston ympäristölupa-asioita, kilpailuasioita ja työsuojelun tehtäviä hoitaville vastuualueille ei saa antaa sellaisia tehtäviä, jotka voivat vaarantaa näiden asioiden tai tehtävien käsittelyn riippumattomuuden.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa asia on esitetty seuraavasti (kursivointi lisätty) (s. 42):

Pykälän 3 momentti sisältäisi säännökset työsuojelun sekä ympäristölupa- ja kilpailuasioiden organisointia koskevista erityisvaatimuksista. Ehdotetun säännöksen mukaan aluehallintoviraston työsuojelun tehtäviä hoitava vastuualue olisi riippumaton valvontatehtävää hoitaessaan. Sen toiminta olisi järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus työsuojelun valvontatehtävässä olisi turvattu. [---] Lisäksi pykälän 3 momentin mukaan aluehallintoviraston ympäristölupa-asioita, kilpailuasioita ja työsuojelun tehtäviä hoitaville vastuualueille ei saisi antaa sellaisia tehtäviä, jotka voisivat vaarantaa näiden asioiden tai tehtävien käsittelyn  riippumattomuuden. Ympäristölupa- ja kilpailuasioiden käsittelyssä noudatetaan tietyin osin riippumatonta lainkäyttöelintä koskevia periaatteita. Tämän johdosta näiden asioiden käsittelylle olisi turvattava riippumaton asema.

Lakiluonnoksen 6 § 3 mom muotoilu ja perustelut jäävät epäselviksi. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että ympäristölupien vastuualueella lupa-asioiden käsittelyn puolueettomuus ja riippumattomuus tulee taata selkeällä muotoilulla eikä vain kiertoteitse.

Osana HE-luonnosta on myös luonnos laiksi ympäristölupa-asioiden valmisteluun ja ratkaisemiseen liittyvästä menettelystä aluehallintovirastossa. Tällä korvattaisiin nykyinen laki ympäristölupavirastoista (87/2000).

Lakiluonnoksessa on vain neljä pykälää: lain soveltamisala, asioiden käsittely, ratkaisukokoonpanot ja äänestäminen.

Asioiden käsittelyä koskevassa luonnoksen 2 § 2 momentissa määritellään ratkaisumenettelystä ja ratkaisijoiden kokoonpanosta: ”Asiat ratkaistaan esittelystä yhden ratkaisijan kokoonpanossa tai monijäsenisessä kokoonpanossa. Monijäsenisessä kokoonpanossa ratkaistaan asiat, joissa asian tai hankkeen laatu ja laajuus tai merkittävät vaikutukset taikka muu erityinen syy sitä edellyttää.”

Lakiluonnoksen perusteluissa esitetään (Luonnos 16.2.2009, s. 1-2):

Lähtökohtana on, että asiat käsiteltäisiin yhden ratkaisijan kokoonpanossa. Laajat ja ympäristö- tai muilta vaikutuksiltaan merkittävät hankkeet käsiteltäisiin kuitenkin laajemmassa ratkaisukokoonpanossa. Muu erityinen syy käsitellä asia monijäsenisessä kokoonpanossa on esimerkiksi asian oikeudellinen merkittävyys, jolloin monijäseninen ratkaisukokoonpano on asianosaisten oikeusturvan kannalta perusteltua.

Luonnonsuojeluliitto pitää muotoilua liian epämääräisenä ja katsoo, että yhden ratkaisijan kokoonpano ei voi olla lähtökohta. Nykyisessä laissa on määritelty selvästi, milloin lupien ratkaisussa voidaan käyttää yhden ratkaisijan kokoonpanoa (10 §). Luonnonsuojeluliitto katsoo, että laissa on määriteltävä tarkasti, milloin voidaan käyttää yhden ratkaisijan kokoonpanoa taikka milloin tulee käyttää monijäsenistä kokoonpanoa.

f) Ympäristöhallinnon tehtävien siirrosta kuntiin

ALKU-hankkeessa on esitetty ympäristökeskusten joidenkin lupatehtävien siirtämistä kuntiin – muun muassa Kuntaliiton varauksellisesta suhtautumisesta huolimatta. Siirrettäväksi on esitetty joitakin ympäristö- ja vesilain mukaisia lupia ja ilmoituksia sekä kaikki rakentamisen poikkeusluvat. (Aluehallinnosta paikallishallintoon siirrettäviä tehtäviä selvittävän työryhmän raportti 31.10.2008, s. 11-12.)

Tehtävien siirto on sivuutettu HE-luonnoksessa maininnalla, että ”valtion keskushallinnosta siirrettäisiin aluehallintoon ja aluehallinnosta paikallishallintoon eräitä yksittäisiä tehtäviä” (s. 5). HE-luonnoksessa tulisi jo selkeästi esittää, mitä tehtäviä aiotaan siirtää, miten siirto tapahtuisi ja millaisia muutoksia lainsäädäntöön se aiheuttaisi.

5. Ohjauksen ja ratkaisuvallan ongelmia

Eniten palstatilaa HE-luonnokseen sisältyvissä laki- ja asetusluonnoksissa ja niiden perusteluissa vievät ohjaus ja johtaminen.

Luonnonsuojeluliitto on jo aiemmin kiinnittänyt huomiota strategisen ohjausprosessin hallinnolliseen mutkikkuuteen, uusien väliportaiden syntymiseen, erilaisten yhteensovittamisprosessien lanseeraamiseen ja koordinoivien ministeriöiden, erityisesti työvoima- ja elinkeinoministeriön, ohjausvallan suhteettomaan kasvamiseen – sekä strategisen että toiminnallisen ohjauksen kautta. Laki- ja asetusluonnokset osoittavat, että ohjaavien ministeriöiden toiminnallinenkin ohjaus on äärimmäisen tiukasti strategisessa ohjausotteessa.

Strategisesta ohjauksesta vastaavan ns. koordinoivan ministeriön ohjausvallan laajuus ilmenee myös esimerkiksi ELY-lakiluonnoksen 9 § toiminnallista ohjausta koskevissa perusteluissa (s. 57):

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen  yhteisiä toimintoja ja muita keskuksen yhtenäisen toiminnan kannalta tarpeellisia toimenpiteitä koskevalla toiminnallisella ohjauksella tarkoitettaisiin esimerkiksi keskuksen yhteistä strategiaa ja ennakointia, keskuksen aluekehitystyötä, EU-rahoitteisia ohjelmia ja asiakaspalveluprosesseja. Lisäksi sillä tarkoitettaisiin talous-, henkilöstö- ja toimitilahallinnon, tietohallinnon, tietopalvelun, viestinnän tai hankintatoimen taikka muita vastaavia yhteisiä tukitehtäviä. Ehdotetun säännöksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö huolehtisi tässä tarkoitetusta toiminnallisesta ohjauksesta.

Luonnonsuojeluliitto pitää työvoima- ja elinkeinoministeriön vaikutus- ja ohjausvallan kohtuutonta kasvua kestämättömänä luonnon ja kansalaisten oikeusturvan kannalta. Sitä vahvistaa vielä alueiden kehittämisvastuun siirtyminen vuoden 2008 alusta sisäasiainministeriöltä työvoima- ja elinkeinoministeriölle, jolloin ministeriön ohjaus- ja vaikutusvalta kanavoituu myös alueiden kehittämislain sekä maakunta- ja muiden aluekehittämisen ohjelmien kautta.

Strategisen ohjausmallin kelvottomuuden osoittaa erityisesti sen soveltaminen aluehallintovirastoihin, joissa viidestä vastuualueesta kolmelle joudutaan tekemään oma strategisen ohjauksen malli (AVI-lakiluonnos 9 §, perustelut s. 44).

ELY-lakiluonnoksessa esitetään yhä oto-johtamismallia, missä yksi ELYn päävastuualueen päälliköistä johtaisi virastoa oman toimensa ohella. Ratkaisu on mahdoton toimen vaativuuden tähden mutta myös siksi, että viraston johtajalla on merkittävästi valtaa. Erityisesti johtajalla on valtaa yhteisissä toiminnoissa, mutta myös työjärjestyksen kautta, sillä työjärjestyksestä päättää johtaja (ELY-lakiluonnos 12 §).

ELY-lakiluonnoksen 12 §:ssä säädetään ELY-keskusten työjärjestyksestä. Perustelujen mukaan työjärjestyksellä ”säädettäisiin asioiden valmistelusta ja esittelymenettelyn käytöstä sekä mahdollisesti tarvittavista yhteen sovittavista toimielimistä johtoryhmän lisäksi” (s. 59), kursivointi lisätty). Kun ELY-asetusluonnoksessa on tyhjä pykälä neuvottelukunnista (9 §), lieneekö yllämainitun perustelutekstin ja ELY-asetusluonnoksen tyhjän pykälän tarkoitus jättää mahdollisuus ALKU-hankkeen valmistelun aikana esille tuotujen ELYjen ja maakuntaliittojen yhteisten toimielimien perustamiseen ELY-viraston johtajan päätöksellä?

Edellä lausunnon kohdissa 4. c) ja d) on viitattu ELYn vastuualueiden tehtävien ylimalkaiseen määrittelyyn ELY-lakiluonnoksessa. Epäselvää on, missä määrin tehtävät jäisivät viraston työjärjestyksessä tarkemmin määriteltäviksi vai onko niistä tarkoitus säätää esimerkiksi valtioneuvoston tai ohjaavan ministeriön asetuksella. Luonnonsuojeluliitto korostaa vielä, että vastuualueiden tehtävistä tulee säätää tarkemmin lailla.

6. Maakuntaliitot, maakuntaohjelma ja ELY

ALKU-hankkeen yhtenä tavoitteena on lisätä maakuntaliittojen valtaa aluekehittämiseen. TEM:n valmistelemassa alueiden kehittämislain laajemmassa uudistuksessa esitetään monin tavoin maakuntaliiton roolin vahvistamista ja kasvavaa ohjausotetta valtion aluehallintoviranomaiseen.

Alueiden kehittämislain kokonaisuudistuksen luonnoksessa ohjausvaikutukseltaan erilaisia yhteensovittamisprosesseja on osoitettu valtioneuvostolle, työvoima- ja elinkeinoministeriölle, alue- ja rakennepolitiikan neuvottelukunnalle, yhteistyöryhmille, maakuntaliitoille ja maakunnan yhteistyöryhmille. Valtionhallinnon ja maakuntahallinnon tehtävät ja rooli alueilla hämärtyvät.

HE-luonnoksessa esitetään vain joitakin muutoksia alueiden kehittämislakiin.

Lain 7 §:ään maakunnan liiton tehtävistä ehdotetaan lisättäväksi uusi kohta 4 a), jonka mukaan maakuntaliitto ”vastaa [---] alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien laatimisen yhteensovittamisesta”. Perusteluiden mukaan (s. 70) ”kysymys olisi yhteensovittamistehtävästä, jolla tarkoitettaisiin suunnitteluprosessin käynnistämistä ja siihen liittyvän yhteistyön johtamista sekä suunnittelun yhteensovittamista maakunnan suunnittelun kanssa”.

Maakuntaliiton vastuu yhteensovittamisesta tarkoittanee, että näistä suunnitelmista tulee tavalla tai toisella osa maakuntaohjelmia.

Samaan aikaan maakuntaohjelman velvoittavuutta pyritään lisäämään. Maakuntaohjelmia koskevaan pykälään 10 esitetään lisättäväksi, että valtion ja kunnan viranomaisten tulee ”huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien toteuttamista” (10 § mom 4). Lausunto- ja neuvottelumenettely laajenisi koskemaan valtion viranomaisten lisäksi kuntien viranomaisia. Menettelyn piiriä laajennettaisiin koskemaan suunnitelmia ja toimenpiteitä, jotka poikkeavat merkittävästi maakuntaohjelmasta (10 § mom 5). Perusteluissa (s. 71-72) ’merkittävää poikkeamista’ ei määritellä mitenkään, vaan lievennetään pelkästään ’poikkeamiseksi’.

Maakuntaohjelman velvoittavuutta koskevia muutosesityksiä perustellaan seuraavasti (s. 71):

Pykälän 4 momentin muutosehdotus lisäisi maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien merkitystä alueiden kehittämisessä. Niiden asema lähenisi maakuntakaavan asemaa.

Maakuntaohjelmien nostaminen velvoittavuudeltaan lähelle maakuntakaavan asemaa on täysin perusteetonta. Maakuntakaavan laadinta, tavoitteet ja sisältö ovat muun maankäytön suunnittelun tapaan tarkasti säänneltyjä, ja sääntelyssä on huomioitu erilaiset tarpeet, tavoitteet ja arvot, joihin suunnitelmat vaikuttavat. Maakuntakaavasta tehty päätös on myös muutoksenhaun piirissä. Maakuntaohjelmat ovat kehitysohjelmia, joille on määritelty vain väljä rakenteellinen kehys (VnA alueiden kehittämisestä 1224/2002 5 §) ja joiden sisällölle ei aseteta minkäänlaisia, moniarvoisuuden takaavia vaatimuksia. Niinpä maakuntaohjelmia hallitsevatkin pitkälti alueiden kilpailukykyyn liittyvät taloudelliset tavoitteet. Maakuntaohjelmat eivät valmisteluna myöskään kuulu muutoksenhaun piiriin.

Yllä esitetyistä syistä Luonnonsuojeluliitto katsoo, että laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien laatiminen, laatimisen ohjaus ja hallinta tulee säilyttää ympäristökeskuksilla tai ELYjen ympäristön ja luonnonvarojen päävastuualueella. Pääosa alueellisten ympäristökeskusten tai ELYjen ympäristövastuualueen tehtävistä on toimeenpanotehtäviä, joilla on tarkoitus turvata luonnon kantokykyä ja siten myös kansalaisten perustavia ympäristöoikeuksia.

Luonnonsuojeluliitto esittää myös, että HE-luonnoksen alueiden kehittämislain 10 §:ää ei muuteta. 10 §:n 4 momentin muutosehdotuksesta on ehdottomasti poistettava virkkeen loppu: ”sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta niiden toteuttamista.” Lisäys rajaa tarpeettomasti viranomaisten toimivaltaa yleisen edun valvojana ja on vaarassa johtaa mielivaltaisiin tulkintoihin.

7. Vaikutusten arvioinnista

Esityksen ympäristövaikutukset on kuitattu todella ylimalkaisella kuvauksella (s. 28-29):

Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia ympäristöön. Ympäristölupa-asioiden keskittäminen aluehallintovirastoon parantaisi kuitenkin päätösten laatua ja mahdollistaisi resurssien joustavan käytön. Muiden ympäristöasioiden hoitaminen elinkeino-, liikenne- ja luonnonvarakeskuksessa parantaisi ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen mahdollisuuksia keskuksen toimialoilla. Koska elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset olisivat kiinteässä yhteistyössä maakunnan liittojen ja alueen muiden toimijoiden kanssa, ympäristönäkökohdat voitaisiin ottaa jo suunnittelun varhaisessa vaiheessa huomioon. Lisäksi se mahdollistaisi eri toimialojen nykyistä paremman yhteistyön jo asioiden valmisteluvaiheessa. Tätä kautta elinkeino-, liikenne- ja  ympäristökeskuksen toiminta tehostuisi ja asiakkaiden palvelu parantuisi.

Ympäristövaikutusten arvioinnissa ei ole mitenkään huomioitu edes tehtävien siirtoja eikä resurssien vähenemistä. Ympäristöhallinnon resurssit ovat jo nykyisellään täysin riittämättömät lakisääteisten tehtävienkään hoitamiseen.

ALKU-hankkeen mukaisella aluehallinnon uudistuksella arvioidaan saavutettavan vuoden 2015 jälkeen kaikkiaan 16 miljoonan euron säästöt vuodessa (s. 25) – suunnilleen 3 euroa suomalaista kohden vuodessa. Samalla aluehallinnon henkilöstön arvioidaan vähenevän 20 prosentilla nykyisestä (s. 28). Vuonna 2015 valtion aluehallinnossa työskentelisi liki 1200 henkilöä nykyistä vähemmän. Alueelliseen ympäristöhallintoon näistä vähennyksistä kohdistuu vähintään neljännes.

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä, että ympäristövaikutuksia arvioidaan konkreettisesti, hahmottamalla, millaisia seurauksia ympäristöhallinnon muutokset ja resurssien selvä väheneminen todennäköisesti aiheuttaisivat.

8. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Luonnonsuojeluliitto katsoo, että esitykseen on sisällytettävä ehdotus siitä, että esitykseen olisi pyydettävä perustuslakivaliokunnan lausunto.


Luonnonsuojeluliitto muistuttaa, että ympäristöministeriön hallinnonalan resurssit ovat jo nyt aivan liian niukat sen lakisääteisten tehtävien laajuuteen ja merkitykseen nähden. Ympäristöministeriön hallinnonalan osuus on vain 0,7 prosenttia kaikkien ministeriöiden toimintamenoista, mutta aluehallinnon resurssileikkauksista noin 30 prosenttia kohdistuu alueelliseen ympäristöhallintoon. Ympäristöministeriön hallinnonalan resursseja tulee lisätä, ei leikata.

Liitto korostaa vielä, että luonnon ja ympäristön kantokyky asettaa reunaehdot kaikelle inhimilliselle toiminnalle. Tämän yleisen ja yhteisen edun valvonnassa itsenäinen, riippumaton ja vahva ympäristöhallinto on välttämätön niin valtakunnallisesti kuin alueillakin.


RISTO SULKAVA                         EERO YRJÖ-KOSKINEN
Risto Sulkava, puheenjohtaja        Eero Yrjö-Koskinen, toiminnanjohtaja
Suomen luonnonsuojeluliitto ry.     Suomen luonnonsuojeluliitto ry.


LIITE    Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n kommentti liitteineen alueiden kehittämislain uudistamista (TEM 22E:00/2008) koskevassa kuulemisessa 13.2.2009.


Lisätietoja:
Varapuheenjohtaja Tuire Laurinolli
tuire.laurinolli (at) kolumbus.fi
p. 0400 696 484

Luonnonsuojelupäällikkö Ilpo Kuronen
ilpo.kuronen (at) sll.fi
p. 0400 153 133