Valitus KHO:lle Lahden jätteenpolttolaitoksesta

Korkein hallinto-oikeus
PL 180
00131 Helsinki
sähköposti: korkein.hallinto-oikeus@om.fi





ASIA Valitukset Vaasan hallinto-oikeuden Lahti Energia Oy:n Kymijärven jätteenpolttolaitokselle myöntämästä ympäristöluvasta ja toiminnan aloittamisluvasta

PÄÄTÖS Numero 06/0190/3, annettu 11.7.2006
Diaarinumerot 00299/06/5103 ja 0300/06/5103


VAATIMUKSET

Suomen luonnonsuojeluliiton mielestä Vaasan hallinto-oikeuden olisi tullut
kumota ja palauttaa ympäristölupapäätös sekä olla myöntämättä aloituslupaa.


PERUSTELUT

Luvassa ei määritelty poltettavia jätteitä eikä niiden kertymäaluetta

Ympäristönsuojeluasetuksen 20 §:n mukaan poltettavien jätteiden suurimmat sallitut poltettavat määrät tulee luokitella jäteluokittain siten kuin jäteluokista säädetään yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) liitteessä. Luvassa ei ole erikseen määritelty poltettaviksi sallittujen jätteiden luokkia eikä niiden suurinta sallittua määrää edellä mainittuun jäteluokituksen mukaisesti. Kaasutuslaitoksessa saa polttaa REF I-III, RDF-jätettä sekä rakennus-, purku- ja teollisuuden puujätettä enimmillään 300 000 tonnia vuodessa.  REF -luokitus ei ole ympäristönsuojeluasetuksen 20 §:n tarkoittama virallinen jäteluokitus vaan  poltettavan jätteen laatustandardin luokitus. Luvassa ei määritellä eri jätejakeiden suurinta sallittua määrää, joten vaikkapa kaikki kaikki laitoksessa poltettava jäte saa olla kaikkein huonolaatuisinta REF III:sta, jonka lämpöarvo on mitätön ja jossa voi olla huomattavan paljon epäpuhtauksia. Poltettavaksi sallittaisiin sekajäteastiaan jäävää jätettä, mikä merkitsee mm . ruokajätteiden ja kierrätyskelpoisen jätteen polttamista.

Vaikka  poltettavaa jätettä kerättäisiin vain alueilta, jolla on järjestetty monen jätejakeen erilliskeräys, on sekajäteastiaan jäävässä jätteessä sekä kierrätyskelpoista että polttoon kelpaamatonta jätettä. Tutkimukset osoittavat, että vuosia jatkuneen biojätteen, paperin, pakkausjätteiden ja ongelmajätteiden erilliskeräyksen jälkeenkin sekajäteastiaan päätyy runsaasti em. jätteitä. Esimerkiksi YTV:n alueella sekajäteastian sisällöstä yli puolet kelpaisi kierrätykseen tai olisi hyödytöntä tai jopa haitallista poltossa. Huonolaatuisen ja kostean jätteen poltto lisää polttolaitoksen päästöjä, tuhkamäärää ja tuhkan haitallisuutta. Näistä syistä poltettavaksi ei tule sallia jätteitä, joita ei ole lajiteltu nimenomaan polttamista varten syntypaikalla ja jossa näin ollen ei ole mm. ruokajätettä tai muuta kierrätyskelpoista jätettä eikä klooripitoisia muoveja tai ongelmajätettä. Poltettavan jätteen tulee lisäksi edellyttää tuottavan energiaa.

Ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n 2 kohdan mukaan lupahakemuksessa on oltava selvitys alueesta, jolta jätettä aiotaan ottaa hyödynnettäväksi tai käsiteltäväksi. Annettu selvitys on tältä osin puutteellinen.

Lahden seudulta on mahdotonta saada poltettavaksi 300.000 tonnia jätettä. Päijät-Hämeen jätehuolto (PJH) kerää 13 kunnan alueelta vuosittain 60.000 tonnia kaatopaikkajätettä, 8700 tonnia energiajätettä ja 7600 tonnia puujätettä. Jatkossa PJH vie Kotkaan poltettavaksi 20.000 tonnia asumisessa syntyvää jätettä. Vaikka Päijät-Hämeessä ei lainkaan edistettäisi jätteiden synnyn ehkäisyä, lisättäisi kierrätystä, ja poltettaisiin kaikki saatavilla olevat jätteet, kertyisi poltettavaa vain 56.000 tonnia. Polttoon ei kuitenkaan kannattaisi viedä haitallisia tai energiaa tuottamattomia jätteitä, kuten biojätettä (varsinkin kun PJH:lla on oma kompostointilaitos).  Koska jätteenpolttolaitoksen laitosalue on osoitettu kaavassa energiantuotantoon, tulee kaiken poltettavan jätteen edellyttää todella tuottavan energiaa. Odotettavissa oleva raaka-aineiden hinnan nousu ja yritysten säästösyistä kasvava materiaalitehokkuus lisäävät jätteen synnyn ehkäisyä ja kierrätystä. Polttoon tulevan jätteen määrää vähentää myös EU:n ja Suomen vähitellen kiristyvät  kierrätystavoitteet. Poltettavaa laitokselle joudutaan haalimaan aluksi Etelä-Suomesta ja jatkossa yhä pidempien matkojen takaa, mikä lisää ympäristöhaittoja. Myös lukuisat polttolaitoshankkeet lisäävät kilpailua jätteistä.

Luvassa ei ole rajattu jätteen keräilyaluetta, joten Lahteen voitaisiin tuoda jätettä kaasutettavaksi miten kaukaa tahansa.  Lisäksi tulee polttolaitoksen tuhkankuljetukset. Pitkät kuljetusmatkat lisäävät merkittävästi jätteenpolton ympäristöhaittoja ja kustannuksia. Luvassa olisi liikenteen ympäristöhaittojen vähentämiseksi tullut määritellä jätteiden kertymäalue.

Jätteenpolttolaitos merkitsee Vesijärven lämpökuorman valtavaa kasvua

Jätteenpolttolaitos rakennettaisiin olemassa olevan kaukolämpöä ja sähköä tuottavan voimalaitoksen viereen. Se tuottaisi lämpöä enimmillään 700 GWH vuodessa. Vanha voimalaitos jäisi lupahakemuksessa ilmoitetun suunnitelman mukaan edelleen käyttöön ja talvisin korkean sähkön hinnan aikana sieltä voitaisiin johtaa kuuden kuukauden ajan lämpöä Vesijärveen yhteensä 500 GWh eli 1800 TJ. Tämä määrä riittäisi noin 70 000 omakotitalon lämmitykseen. Lahden seudulla ei ole näköpiirissä juurikaan lämmöntuotannon lisätarvetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan jätteenpolttolaitoksen jäähdytysvesien johtaminen Kymijärven voimalaitosalueen jäähdytysvesijärjestelmän kautta Joutjokeen (josta vesi purkautuu Vesijärveen) tulee toteuttaa Kymijärven (siis vanhan) voimalaitoksen ympäristöluvan mukaisesti. Purkuvesistöön jätteenpolttolaitokselta johdettavan jäähdytysveden määrä saa olla enintään  0,1 m3 sekunnissa eli 8640 m3 vuorokaudessa.  Luvassa esitetään tavoitteeksi, ettei jäähdytysvesien lämpötilan nousu ylitä vuorokausikeskiarvona 12 astetta eikä nousunopeus tuntikeskiarvona 8 astetta. Jätettä on pakko polttaa sitä mukaa kuin sitä syntyy, mutta kesäkaudella ei tarvita juurikaan kaukolämpöä vaikka jätettä syntyykin. Siksi lämmityskauden ulkopuolella Vesijärveen johdetaan myös  jätteenpolttolaitoksesta lämpöä. Sen enempää  jätteenpolttolaitoksen kuin ilmeisesti vanhan voimalaitoksenkaan luvassa ei ole asetettu enimmäismäärää Vesijärveen johdettavalle lämpökuormalle. Jätteenpolttolaitoksen luvassa on viitattu vanhan voimalaitoksen lupaehtoihin, mutta niitä ei kuitenkaan ole esitetty luvassa tai sen perusteluissa. Lupaehtojen arvioimiseksi olisi ollut tarpeen saada tieto kaikista jätteenpolttolaitoksen myötä syntyviin ympäristövaikutuksiin vaikuttavista lupapäätöksistä.

Jos lämmön johtamiseen liittyvät tavoitearvot ylittyvät, on luvan saajan seurattava vesijärven Enonselän veden lämpötilaa tehostetusti.  Muita seuraamuksia ylityksellä ei ole. Koko laitoskokonaisuuden lämpökuormalle tulee asettaa yläraja ja mikäli tuo raja ylitetään, tulee siitä seurata konkreettisia järvessä tehtäviä hoitotoimenpiteitä.

Lahden ympäristö- ja tekninen lautakunta on lausunnossaan esittänyt, että talviaikaan järveen johdettava lämpö parantaisi Vesijärven syvänteiden happitilannetta ja olisi siksi hyvä järven tilalle. Sen enempää Lahden ympäristökeskuksessa kuin Suomen ympäristökeskuksessakaan ei kuitenkaan tiedetty seurantatutkimuksista, joissa olisi osoitettu näin suuren talvisen (ja kesäkaudella tapahtuvan) lämpömäärän kasvun vaikutukset tällaisella järvellä.  Jos tutkittua tietoa ei ole, tehtäisiin Vesijärvestä tällä lupapäätöksellä lämpökuorman kokeilujärvi. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti tällaista päätöstä ei tule tehdä ympäristöluvalla. KHO:n tulisi ennen lupapäätöstä varmistua siitä, että vastaavanlaisesta järven lämpökuorman kasvusta on olemassa tutkittua tietoa, joka osoittaisi hankkeen haitattomuuden.

Myös jätteenpolttolaitoksen rakentamisen taloudellisen kannattavuuden kannalta on olennaisen tärkeää, sallitaanko saman omistajan olemassa olevalta voimalaitokselta ajaa järveen 18 000 TJ energiaa kun uusi laitos rakennetaan viereen. Lämpökuorma-asiaa ei ympäristölupia koskevien määräystenkään perusteella saa jättää käsiteltäväksi vasta Kymijärven voimalaitoksen ympäristölupamääräysten tarkistamisen yhteyteen vuoteen 2007, kuten luvassa esitetään.
Jätteenpolttolaitoksen ja olemassa olevan laitoksen luvat olisi pitänyt käsitellä yhdessä

Ympäristönsuojelulain 35 §: "Jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden niiden ympäristövaikutuksia...on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa."

Nyt lupia on käsitelty yhdessä vain vesijärveen johdettavan lämpökuorman osalta. Koko laitosalueen kaikki ympäristövaikutuksia olisi tullut tarkastella yhdessä ja asettaa kummallekin laitokselle yhteistarkasteluun perustuvat lupaehdot. Sekä Kymijärven olemassa olevan voimalaitoksen lupa että jätteenpolttolaitoksen lupa on siis palautettava samanaikaisesti valmisteltavaksi.
Jätteenpolttolaitoksen ja olemassa olevan voimalaitoksen energiatehokkuus

Hallinto-oikeuden mukaan: ”Energiankäytön tehokkuuden osalta uuden kaasutuslaitoksen rakentaminen merkitsee vanhan voimalaitoksen käyttöajan lyhentämistä ja sen korvaamista vähäpäästöisemmällä kaasutuslaitoksen tuottamalla energialla, mikä merkitsee lämpökuorman vähenemistä Vesijärvessä.”

Jotta voidaan tarkastella kummankin laitoksen yhteen laskettua energiankäytön tehokkuutta on verrattava tuotettavaa energiamäärää hyödynnettävään energiamäärään. Lupapäätös ei perustu tällaiseen vertailuun. Vaikka vanhan voimalaitoksen vuotuinen käyttöaika lyhenee runsaalla kolmanneksella, kasvaa sieltä Vesijärveen johdettava lämpökuorma huomattavasti. Nykyisin kaikki voimalaitoksen talvikaudella tuottama lämpö menee kaukolämpöverkostoon, mutta jatkossa  pääosa lämmöstä johdetaan Vesijärveen. Polttoaineiden nimellispäästöt eivät paljasta energian käytön tehokkuutta. Sitä paitsi ilmaan johdettavat kokonaispäästöt eivät vähene, vaan lisääntyvät jätteenpolttolaitoksen myötä, sillä vanhaa voimalaitoksen päästöt pysyvät entisen suuruisina talvella puolen vuoden ajan (jolloin laitoksen päästömäärä muutenkin on suurempi kuin kesällä). Lisäksi tulevat rakennettavan kaasutuslaitoksen päästöt koko vuoden ajalta.

Ympäristönsuojelulainsäädäntö edellyttää ympäristölupapäätöstä tehtäessä tarkastelemaan ympäristövaikutuksia kokonaisvaltaisesti. Jätteenpoltonsuurimmat ympäristövaikutukset syntyvät siitä, että poltettavan tuotteen tilalle otetaan uudet raaka-aineet ja prosessoidaan uusi tuote. USA:n ympäristötoimiston tutkimuksen mukaan jätteen poltto on kasvihuonekaasujen kannalta huonoin vaihtoehto. Jätteiden synnyn ehkäisy on paras vaihtoehto, ja muovien osalta jopa kaatopaikalle vienti on polttoa parempi. (http://www.epa.gov/osw/)

Hyödyntämistä vai tuhoamista?

Jätteenpoltto varsinaisessa jätteenpolttolaitoksessa ei EY tuomioistuimen päätösten mukaan ole jätteiden hyödyntämistä, vaan sen tuhoamista, mikäli jätettä ei milloin tahansa voisi vaihtaa varsinaiseen polttoaineeseen. Etelä-Suomen Sanomien artikkeli ”Vain roskanpolttolaitos toisi kaupungille vaaditut miljoona” tuo esiin se, että Lahden jätteenpolttolaitoksentalous perustuu nimenomaan siihen, että laitos saa jatkuvasti jätettä poltettavakseen Artikkelin alaotsikkona on ”Energiajätteen polttaminen uudessa laitoksessa toisi kaupungille lisämiljoonia.”

Lahti Energian toimitusjohtaja Pentti Kuusela sanoo artikkelissa: Haemme toimeenpanolupaa valituksesta huolimatta, sillä nyt on tällaisen laitoksen etsikkoaika. Vastaavia laitoksia on paljon luvanhakuvaiheessa, ja niistä nopeimmin käynnistyvät saavat parhaan poltettavan roskan. Artikkelin mukaan jätteen tuoja maksaa siitä, että saa tuoda kuorman laitokseen – tosin vähemmän kuin 30 euron jäteveron, jonka joutuisi maksamaan viedessään jätteen kaatopaikalle. Jos laitos vaihtaisi jätteen mihin tahansa muuhun polttoaineeseen, ei polttoaineesta saisi rahaa, vaan siitä joutuisi maksamaan.
Artikkelin mukaan: ”Lisäksi 100 miljoonan euron polttolaitosinvestointiin odotetaan yhteensä 15 miljoonaa euroa Euroopan unionilta ja kauppa- ja teollisuusministeriöltä.”

Jos laitoksessa ei poltettaisi jätettä, ei sille  annettaisi näitä investointiavustuksiakaan. On selvää, että laitos ei voisi jätteestä saatavan käsittelymaksun ja nimenomaan jätteen polttoon saatavan investointituen vuoksi vaihtaa muuhun kuin jätepolttoaineeseen milloin tahansa. Laitos on siksi EY:n tuomioistuimen päätöksen mukainen jätteen tuhoamis- eikä hyödyntämislaitos.

Ympäristölupa ja jätelain hierarkia

Jätelain 4 §:n mukaan ”Kaikessa toiminnassa on mahdollisuuksien mukaan huolehdittava siitä, että jätettä syntyy mahdollisimman vähän...” Lupaviranomaisen toimintaa on ympäristölupien myöntäminen. Jätelaki koskee myös tuota toimintaa. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ettei jätelain hierarkialla ole merkitystä yksittäisen laitoksen lupaharkinnassa. Perusteluiden mukaan jätelain hierarkia ja lain yleiset velvoitteet jätteiden synnyn ehkäisemisestä ohjaavat vain valtakunnallisia ja alueellisia jätesuunnitelmia. Vaasan hallinto-oikeuden mukaan Lahden jätteenpolttolaitos kuuluu alueelliseen jätehuoltojärjestelmän toteutukseen. Lisäksi hallinto-oikeuden mielestä ei tule antaa ratkaisevaa merkitystä sille, onko poltto hyödyntämistä vai käsittelyä. Tätä näkemystä ei perustella erikseen.

Hämeen alueellisessa jätesuunnitelmassa ei ole suunnitelmaa alueellisista jätehuoltolaitoksista tai -järjestelmistä – siis ei poltto- tai käsittelylaitoksistakaan.  Suunnitelman tavoitteet on otettu suoraan valtakunnallisesta jätesuunnitelmasta, jonka tavoitteena oli ohjata 70 % jätteistä hyödynnettäväksi vuoteen 2005 mennessä. Valtakunnallisessa suunnitelmassa jätteiden synnyn ehkäisyn tavoitteet oli sidottu siten talouden kasvuun, ettei niillä ole ollut käytännössä lainkaan ohjaavaa vaikutusta. Suomessa ollaan vasta laatimassa ensimmäistä valtakunnallista jätesuunnitelmaa, jossa on suunnitelma jätteiden synnyn ehkäisemiseksi. Sen jälkeen laadittanee myös alueelliset suunnitelmat, joihin sisällytetään ehkäisysuunnitelma sekä uudet hyödyntämistavoitteet.

EY-tuomioistuimen päätöksen mukaisesti jätteenpolttoa Lahden jätteenpolttolaitoksessa ei luettaisi jätteiden hyödyntämiseksi, joten laitos ei toteuta sen enempää alueellista kuin valtakunnallistakaan jätehuoltojärjestelmää tai suunnitelmissa esitettyjä hyödyntämistavoitteita. Jätelain yleisiä huolehtimisvelvollisuudet (kuten jätehierarkian noudattaminen: jätteiden synnyn ehkäisy ensisijaisuus, materiaalina hyödyntäminen toissijaista, energiana hyödyntäminen kolmannella sijalla ja käsittely vasta sen jälkeen) eivät toteudu lainkaan lupaharkinnassa.

Lahden jätteenpolttolaitos ei mitenkään toteuta sen enempää valtakunnallista kuin alueellistakaan jätesuunnitelmaa, vaan käytännössä estää niiden toteutumista ohjaamalla hyödynnettävissä ja ehkäistävissä olevaa jätettä loppukäsittelyyn (jollaiseksi polttaminen tässä tapauksessa luetaan).  Hallinto-oikeuden perustelut alueellisen jätesuunnitelman toteuttamisesta eivät siis päde, eikä laitokselle tälläkään perusteella olisi tullut antaa lupaa.

Ympäristönsuojelulaki velvoittaa lupakäytännöillä edistämään haitallisten ympäristövaikutusten vähentämistä kokonaisuudessaan. Siksi käsiteltävälle jätteelle, sen kertymäalueelle, poltto- ja muille prosesseille, laitoksen energiatehokkuudelle, päästöille jne tulee asettaa tiukat ehdot, joissa otetaan huomioon myös jätelain hierarkian toteutuminen.  

Päästöt ja tuhkat

Jätteenpolttolaitoksen ilmanpäästöjä olisi tullut tarkastella yhdessä olemassa olevan voimalaitoksen kanssa alueen muutkin päästöt huomioiden. Näin ei ole tehty. Lisäksi lupaan olisi tullut ottaa ehdot, joilla olisi varmistettu mm. elohopeapäästöjen estäminen. Yhdyskuntajätteessä on elohopeaa korkeinakin piikkeinä, eikä kaasumaisessa muotoon olevaa elohopeaa pystytä ottamaan savukaasuista talteen voimalaitoksella käytettävissä olevin keinoin, vaan se leviää savukaasujen mukana ympäristöön. Elohopeapäästöjen välttämiseksi laitoksella ei tule sallia yhdyskuntajätteen polttamista.

Laitokselle on myönnetty helpotuksia savukaasujen viipymäaikaan, mikä voi johtaa sekä suurempiin savukaasupäästöihin että suurempaan ja haitallisempaan tuhkamäärään. Viipymäaikaa voidaan lyhentää, jos poltetaan vain tiettyihin jäteluokkiin kuuluvia jätteitä. Vaikka lupamääräyksissä ei ole mainittu ensimmäistäkään ympäristönsuojeluasetuksen 20 §:n edellyttämää jäteluokkaa, hallinto-oikeuden mukaan laitoksessa poltetaan vain tiettyihin jäteluokkiin kuuluvia jätteitä. Vaihtoehtoisesti perusteeksi kelpaisi  ”tietty lämpökäsittelyprosessi” (jota siis kuitenkaan ei ole määritelty jätteenpolttoasetuksessa). Näiden lisäksi viipymäajan lyhentämisen ehtona on, että
jätteenpolttoasetuksen vaatimukset voidaan varmistaa muutoin ja
syntyvän polttojätteen määrä eikä sen sisältämä epäpuhtauksien määrä ole suurempi kuin asetuksen lämpötilan ja  viipymäajan vaatimuksissa

Hakemuksessa eikä luvassa ole selvitetty tai määritelty syntyvän polttojätteen laatua, vaan lupamääräys nro 20 mukaan ”Tuhkien fysikaalisten ja kemiallisten ominaisuuksien sekä haitallisuuden selvitystyö on aloitettava viipymättä laitoksen toiminnan alkaessa.”   Viipymäajan lyhennykseen ei siis ole jätteenpolttoasetuksessa asetettuja edellytyksiä.

Lupaperusteluiden mukaan luvassa ei voida vaatia BAT-periaatteeseen vedoten ilmapäästöille tiukempia arvoja, koska jätteenpolttoasetuksessa ei ole annettu sitä mahdollisuutta. Laitoksen ilmapäästöihin vaikuttavat kuitenkin olennaisesti myös poltettavan jätteen laatu, polttotekniikka ja  puhdistuslaitteistot. Poltettavan jätteen laadulle asetettavista ehdoista on kirjoitettu valituksen alussa. Myös polttotekniikkaan liittyvä vaatimus viipymäajasta on esitetty edellä. Puhdistuslaitteistoksi olisi tullut vaatia BATia edustava puhdistusjärjestelmä.

Aloituslupa

Toiminnan aloittamisluvan myöntämiselle ei ole olemassa perusteita, sillä ei ole lainkaan selvää, että toiminta voisi saada ympäristöluvan. Hanke ei esimerkiksi täytä jäte- ja ympäristölainsäädännön vaatimuksia energian käytön tehokkuudesta, ja lisäksi se tuo suuren ympäristöriskin lisätessään Vesijärven lämpökuorman moninkertaiseksi. Edes kaikkia lupapäätöksen kannalta olennaisia asioita ei ole  selvitetty, eikä vanhan ja uuden laitoksen lupia ole käsitelty kaikkien ympäristöön vaikuttavien asioiden osalta samanaikaisesti.

Helsingissä, 10.8.2006

Heikki Susiluoma
puheenjohtaja
Suomen luonnonsuojeluliitto