Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmälle

ALUEHALLINNON UUDISTAMISHANKKEESTA (ALKU)

Suomen luonnonsuojeluliitto ry. on Suomen suurin ja vanhin luonnon- ja ympäristönsuojelujärjestö – ja ainoa, jolla on koko maan kattava piirien (15) ja paikallisyhdistysten (n. 200) verkosto. Lisäksi liitolla on lasten ja nuorten luonnonharrastusta ja ympäristönsuojelua edistävä nuorisojärjestö Luonto-Liitto, jolla on kahdeksan piiriä ja kaksi paikallisyhdistystä. Luonnonsuojelupiirit tekevät yhteistyötä erityisesti ympäristökeskusten  ja maakuntaliittojen kanssa.

Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan ALKU-hankkeessa suunniteltu hallintomalli merkitsee riskinottoa. Ympäristöhallinnon resursseja, asemaa ja painoarvoa ollaan heikentämässä merkittävästi aikana, jolloin haasteet luonnon- ja ympäristönsuojelussa ovat suuremmat kuin koskaan aikaisemmin.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry. vaatii, että aluehallinnon uudistuksessa:

1) Ympäristöhallinnon riippumattomuus on turvattava.

• Riippumaton hallinto takaa puolueettomuuden viranomaistehtävien hoidossa.
• Ympäristöhallinnon riippumattomuus on perusedellytys kansalaisten luottamukselle.

Alueellisten ympäristökeskusten tehtävien luonteeseen kuuluu olennaisesti yleisen edun valvonta. Laissa ympäristöhallinnosta (55/1995) korostetaan, että lupa- ja valvonta-asioiden sekä vastaavien viranomaistehtävien hoito on järjestettävä niin, että asioiden käsittelyn puolueettomuus varmistetaan (YHL 4 §). Puolueettomuutta on vaikea varmistaa ilman riippumatonta asemaa. Luonnon- ja ympäristönsuojelun yleinen edistäminen ovat myös tehtäviä, joiden hoitamiseksi riippumaton asema on välttämätön.

Valtaosa alueellisten ympäristökeskusten tehtävistä on siirtymässä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin (Elly), jotka olisivat myös aluekehityksestä vastaavia valtion viranomaisia alueilla. ALKU-hankkeen jatkotyössä Ellyjen ympäristöpäävastuualueiden kohdalla tarvetta puolueettomaan ja riippumattomaan asemaan ei ole työryhmäraporteissa käsitelty lainkaan.

Ympäristökeskusten tehtävien luonne eroaa jo lähtökohdiltaan tiepiirien ja TE-keskusten tehtävistä. Ympäristöhallinnon tehtävä ei voi olla luonnon ja luonnonvarojen käytön edistäminen, kuten ALKU-hankkeessa ehdotetaan osana Ellyn toiminta-ajatusta, vaan muun muassa luonnonvarojen käytön kestävyyden, ympäristönsuojelun sekä luonnon monimuotoisuuden ja toimintakyvyn säilymisen edistäminen (YHL 1 §). Keskeistä on luonnon toiminta- ja kantokyvyn turvaaminen pitkällä aikavälillä.

Hallinnon toimivuus edellyttää kansalaisten luottamusta. On ilmiselvää, että kansalaisten luottamus ympäristöhallinnon riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen heikkenee, jos ympäristökeskuksista tulee osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia. Ympäristöhallinto on lupa- ja valvontaviranomainen, ja siksi lupia myöntävän ja valvovan viranomaisen riippumattomuus yhtenä elinkeinotoiminnan laatua takaavana tekijänä on myös elinkeinoelämän etu.

Ympäristökeskukset toimivat yhteysviranomaisina esimerkiksi ympäristövaikutusten arvioinnissa (YVA). Jos ympäristökeskus on hankkeessa mukana, yhteysviranomaisena toimii toinen keskus. Tiepiirien vetämät tiehankkeet ovat yksi merkittävä ympäristövaikutusten arvioinnin kohde. Esitetyssä hallintomallissa tiepiirit olisivatkin ympäristökeskusten kanssa osa samaa alueviranomaista, Ellyä.

Ympäristöhallinnon riippumattomuus on olennainen arvo, joka on turvattava säilyttämällä ympäristö-keskusten itsenäinen asema. Itsenäiset viranomaiset voivat toimia yhteistyössä, kuten tähänkin asti.

2) Ympäristöministeriön sektoriohjaus on säilytettävä.

• Strategisen ohjauksen keskittäminen kahdelle koordinoivalle ministeriölle ei ole perusteltua.
• Maakuntaliittojen johtava rooli suhteessa valtion viranomaiseen sotii hyvää hallintoa vastaan.

Kaavaillussa hallintomallissa alueviranomaisten strategisesta ohjauksesta vastaisivat koordinoivat ministeriöt hallituskauden kattavan nelivuotisen strategia-asiakirjan pohjalta. Aluehallintoviranomaisen strateginen ohjaus olisi valtiovarainministeriöllä (VM) ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten työvoima- ja elinkeinoministeriöllä (TEM). Toimintamenomäärärahat siirrettäisiin vastuuministeriöiltä TEM:n ja VM:n budjettiin. Virastopäälliköt nimittäisi valtioneuvosto TEM:n ja VM:n esityksestä.

ALKU-hankkeen työryhmäraporteissa on korostettu, että koordinoivan ministeriön ohjausote olisi muodollinen ja tekninen ja kohdistuisi ennen kaikkea viraston yhteisiin toimintoihin. Näin ollen ei pitäisi olla mitään syytä siihen, etteikö vastuuministeriö voisi huolehtia oman päävastuualueensa strategisesta ohjauksesta ja etteikö toimintamenoja voitaisi hoitaa vastuuministeriön budjetista. Hallintomalli olisi virtaviivaisempi ja siksi läpinäkyvämpi myös kansalaisille. Jos ministeriöiden välinen strateginen yhteistyö toimisi tasavertaisesti, kuten on esitetty, ja strategia-asiakirja hyväksyttäisiin yhteisesti, samalla tavalla tulisi toimia virastopäälliköiden valinnassa.

Aluehallintovirasto ja ympäristöluvat

Tavoite keskittää strateginen ohjaus kahdelle ministeriölle on johtanut ALKU-hankkeen suunnitelmissa aluehallintoviraston kohdalla siihen, että tarvittavan riippumattomuuden säilyttämiseksi viidestä päävastuualueesta kolme – työsuojelu, poliisi ja ympäristöluvat – aiotaan sisällyttää strategia-asiakirjaan omana osionaan, kukin eri tavoin ohjattuna.

Ympäristöluvat on tarkoitus koota kolmesta ympäristölupavirastosta ja 13 ympäristökeskuksesta neljään aluehallintovirastoon. Lupien valvonta tapahtuu 13 ympäristökeskuksessa. Resurssisyistä luvat ja lupien valvonta olisi säilytettävä riittävän lähellä toisiaan, jotta varmistettaisiin riittävä asiantuntemus ja tiedonkulku sekä vältyttäisiin päällekkäisyyksiltä.

Ympäristölupahallintoa pohtinut työryhmä (1.12.2005-31.12.2007; Ympäristöministeriön raportteja 7/2008) on esittänyt valtion lupahallinnon keskittämistä perustettavaan valtakunnalliseen Ympäristölupavirastoon, jolla olisi riittävä määrä toimipaikkoja alueilla. Näin pystyttäisiin huolehtimaan lupien käsittelyn ja ratkaisutoiminnan yhdenmukaisuudesta sekä selkiyttämään lupamääräyksiä. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että tämä ratkaisu takaisi selvästi ALKU-hankkeen esittämää paremmin ympäristölupahallinnon riippumattomuuden, asiantuntevan ja yhdenmukaisen toiminnan sekä mahdollisuuden käyttää resursseja tehokkaasti.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjausta koskevien tavoitteiden hahmottamista hämärtävät strategisen ohjauksen keskittämisen lisäksi myös epämääräiset suunnitelmat johtavan ja kokoavan roolin antamisesta maakuntaliitoille taikka niiden muodostamille yhteistoimintaelimille suhteessa Ellyihin. Maakuntaliitoille aiotaan myös siirtää ympäristökeskuksilta vetovastuu luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien ohjelmien laadinnassa. Näiksi on toistaiseksi täsmennetty alueelliset ympäristöohjelmat, kulttuuriperintöohjelmat, maa-ainesvaroja koskevat suunnitelmat sekä mahdollisesti alueelliset jätesuunnitelmat osana valtakunnallista suunnittelua. Valmistelun hoitaisivat kuitenkin valtion viranomaiset eli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset.

Luonnonsuojeluliitto pitää hyvään hallintoon täysin sopimattomana ajatusta siitä, että luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien valtakunnallisten suunnitelmien ja ohjelmien alueellisten osien vetovastuu siirrettäisiin jäsenkuntiensa edunvalvonnasta vastaaville maakuntaliitoille, jotka vielä ohjaisivat valtion viranomaista valmistelutyössä. Luonnonsuojeluliitto muistuttaa myös, että kansalaiset valitsevat valtakunnalliset päättäjät, kansanedustajat, suoralla kansanvaalilla, mutta eivät maakuntavaltuustoja Kainuun hallintokokeilua lukuun ottamatta.

Maakuntaliittojen roolin vahvistamista on perusteltu niiden aluekehitystehtävällä. Alueiden kehittämislaki  (602/2002) velvoittaa jo nykyisellään valtion aluehallintoviranomaiset ottamaan huomioon ja edistämään maakuntaohjelman toteuttamista (10 §).

3) Ympäristöhallinnon resursseja on lisättävä, ei leikattava.

• Hallinnon hajottaminen ja resurssien leikkaaminen heikentävät ympäristöhallinnon toimivuutta.
• Kansalaisdemokratia ja kansalaisten ympäristöoikeudet kärsivät.

Luonnonsuojeluliitto tähdentää, että henkilöresurssien leikkaaminen ympäristöhallinnosta heikentää tuottavuutta välittömästi ja välillisesti. Jo nyt resurssien vähäisyys pidentää lupien käsittelyaikoja ja heikentää lupavalvontaa. Tuottavuustavoitteet merkitsevät 274 henkilötyövuoden leikkaamista alueellisesta ympäristöhallinnosta 2010-2015.

Säästötavoitteet ovat pinnallisesti yhtenä syynä tehtävien siirrossa kuntiin, normiohjauksen lisäämisessä ja muutoksenhakuoikeuden rajoittamisessa. Käytännössä nämä kaventavat kansalaisten ympäristöoikeuksia ja lisäävät taloudellisten intressien painoarvoa päätöksenteossa.

Luonnonsuojeluliitto muistuttaa, että kansalaisdemokratian toteutuminen vaatii resursseja. Esimerkiksi EU:n vesipuitedirektiivin mukaisessa vesienhoidon suunnittelussa ympäristöviranomaisille ei ole varattu lainkaan resursseja kansalaisosallistumisen järjestämiseen, vaikka eduskunta edellytti hallituksen turvaavan riittävät resurssit muun muassa tähän tarkoitukseen kyseisestä laista päättäessään.

4) Moniulotteisen hallinnonuudistuksen vaikutukset on arvioitava kunnolla.

• ALKU-hankkeessa esitetyn hallintomallin toimivuutta perustehtävien kannalta ei ole arvioitu.

ALKU-hankkeen vaikutuksista itse asiaan eli hallinnon toimivuuteen hallinnonaloittain lainsäädännön toteutumisen kannalta ei ole tehty vielä arviota, vaikka uusi malli on tarkoitus panna käytäntöön 1.1.2010. Tämä olisi ollut ensisijainen tehtävä jo ennen jatkotyöryhmien työtä, koska sisällöllisiltä tavoitteiltaan hyvin erilaisia hallinnonaloja ollaan kokoamassa kahteen viranomaiseen ja samalla lisäämässä ohjauksen välittäjiä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjausta mutkistaa vielä maakuntaliittojen ja uusien yhteistoimintaelimien kasvava ohjausvalta.

Hallinnon toimivuuden tarkastelussa tulisi muistaa, että asiakaspalvelu ei tarkoita pelkästään kansalaisten palvelemista erilaisten välittömien palvelutehtävien kautta. Ympäristöhallinnon palvelut ovat esimerkki välillisestä palvelusta, jonka tehtävä on turvata yleistä etua: luonnon kantokyvyn säilymistä ja kansalaisten oikeutta hyvään elinympäristöön myös pitkällä aikavälillä.

5) Aluehallinnon uudistamisessa ei saa hätiköidä.

• ALKU-hankkeen kireä aikataulu on riski.

Kiirehtiminen näkyy myös hallinnonaloittaisen tarkastelun keskeneräisyytenä. Esimerkiksi metsäkeskukset on jätetty riippumaan puolittain itsenäisiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten liepeille. Tehtäviä ei liioin ole tarkasteltu ja koottu lainkaan tehtävien sisällön ja tavoitteiden kannalta. Esimerkiksi ympäristöministeriön ohjauksessa olevia tehtäviä ei ole edes pyritty kokoamaan. Näitä ovat muun muassa Metsähallituksen luontopalvelut, jotka kuuluisivat luontevasti Ellyjen ympäristön ja luonnonvarojen päävastuualueen tehtäväkenttään.

Ennakoimattomien ongelmien mahdollisuutta lisää se, että samaan aikaan on meneillään erilaisia hallinnon keventämisprosesseja, tehtävien siirtämistä virastoille, liikelaitostamista, alueellistamista ja tuottavuustavoitteina kaavamaisesti kohdistettuja henkilöstön vähentämistavoitteita.

6) Uudistuksesta yleensä

ALKU-hankkeen ehdotuksia tulee myös peilata hankkeen omia tavoitteita vasten. Palveleeko malli hallinnon kokoamista, virtaviivaistamista, yhteensopivia aluejakoja ja kansanvaltaistamista?

• Hankkeessa nykyviranomaisia kootaan kahdeksi, mutta samalla tehtäviä ei koota tai niitä hajotetaan.
• Alueviranomaisten strategista johtamista ollaan keskittämässä kahdelle ministeriölle, mikä hämärtää ohjaussuhteita. Valtion aluehallinto on osa valtion hallintoa, ja alueviranomaisen suhteen ohjaaviin ministeriöihin tulisi olla läpinäkyvä. Hallintoa voitaisiin koota kahteen aluevirastoon kokoamatta niitä kahdeksi viranomaiseksi.
• Aluejaot eivät olleet ehdotuksissa systemaattisia ja ovat muuttuneet vielä prosessin aikana. Aluehallintovirastojen päätoimipaikkoja tulee kuusi, mutta poliisin vastuualue on kolmessa, ympäristölupien neljässä ja työsuojelun viidessä virastossa. Lisäksi tulee kuusi sivutoimipaikkaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten päätoimipaikkoja tulee kaikkiaan 15: elinkeinojen päävastuualue on kaikissa, ympäristövastuualue 13:ssa, liikenteen ja infrastruktuurin yhdeksässä.
• Maakuntaliittojen toimivallan lisäämistä perustellaan kansanvaltaisella päätöksenteolla, koska niitä ohjaavat kunnat ja maakuntavaltuustot muodostetaan kunnallisvaalituloksen perusteella. Käytännössä kansalaisten suhde maakuntahallintoon on etäinen, eikä sitä mielletä kansalaisvaikuttamisen kanavaksi. Ehdotetuissa keinoissa maakuntaliittojen toimivallan kasvattamiseksi luodaan kansalaisista yhä kauemmas karkaavia hallintoelimiä, vaikeasti hahmottuvia eriasteisia ohjausvaltuuksia ja mutkistuvia suhteita valtion aluehallintoon.

Risto Sulkava, puheenjohtaja    Tuire Laurinolli, varapuheenjohtaja

Lisätietoja:
- Luonnonsuojelupäällikkö Ilpo Kuronen, ilpo.kuronen(at)sll.fi, p. 0400 153 133
- Varapuheenjohtaja Tuire Laurinolli, tuire.laurinolli(at)kolumbus.fi, p. 0400 696 484

JAKELU
Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä
Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi, puheenjohtaja
Elinkeinoministeri Mauri Pekkarinen
Puolustusministeri Jyri Häkämies
Asuntoministeri Jan Vapaavuori
Maahanmuutto- ja eurooppaministeri Astrid Thors
Oikeusministeri Tuija Brax

Ylijohtaja Silja Hiironiemi, valtiovarainministeriö, pääsihteeri
Teollisuusneuvos Marjukka Aarnio, työvoima- ja elinkeinoministeriö, pääsihteeri
Finanssineuvos Anja Simola, valtiovarainministeriö, sihteeri