Helsingissä 7.4.2009

OIKEUSKANSLERILLE

Asia  Kantelu valtioneuvostolle huhtikuun puolivälissä 2009 esiteltävän aluehallinnon uudistushankkeen (ALKU) HE-luonnoksen peruslinjausten suhteesta kansalaisten perustuslaillisten ympäristöoikeuksien turvaamiseen sekä hankkeen valmistelusta

Kantelu koskee valtiovarainministeriön valmisteleman aluehallinnon uudistushankkeen (ALKU) peruslinjausten suhdetta kansalaisten perustuslaillisten ympäristöoikeuksien turvaamiseen sekä hankkeen valmistelua, jossa hankkeelle asetettu aikataulu ohittaa valmistelun laadulta vaadittavia perustavia tavoitteita.

ALKU-hanke lyhyesti

Aluehallinnon uudistamishankkeessa on tarkoitus yhdistää valtion alueviranomaisia kahdeksi viranomaiseksi. Uudistus koskisi tässä vaiheessa valtion alueviranomaisista TE-keskuksia, alueellisia ympäristökeskuksia, ympäristölupavirastoja, lääninhallituksia, työsuojelupiirejä ja osittain metsäkeskuksia sekä maakuntaliittoja. Uudistuksessa on tarkoitus säätää useita uusia lakeja sekä muuttaa noin 250 lakia ja näissä noin 1500 säädöstä.

ALKU-hankkeen aikataulua:

• Hanke käynnistettiin 29.6.2007.
• Ensimmäinen kuuleminen sidosryhmille helmikuun lopulla 2008.
• Väliraportti 2.4.2008.
• Asetettiin 12 työryhmää jatkotyöhön – useimmat työryhmäraportit valmistuivat lokakuun loppuun mennessä 2008.
• Toinen kuuleminen sidosryhmille marras-joulukuun vaihteessa 2008.
• Alueelliset muutosryhmät (21) ovat aloittaneet työnsä tammi-helmikuussa 2009.
• HE-luonnos aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi oli lausuntokierroksella 2.-27.2.2009, ruotsinkielinen 16.2.-13.3.2009.
• Lausuntoyhteenvedon valmistelu vajaasta 300 lausunnosta sekä HE-luonnoksen ja asetusluonnosten jatkovalmistelu 2.3.-20.3.2009.
• Esittely raha-asiainvaliokunnalle ja valtioneuvostolle huhtikuun puolivälissä 2009.
• Hallituksen esitys eduskunnalle huhtikuussa ja täydentävä osa kesäkuussa 2009.
• Toimeen vuoden 2010 alussa.

Hankkeen peruslinjauksista suhteessa kansalaisten perusoikeuksiin

Suomen luonnonsuojeluliitto ry. on huolissaan kansalaisten perustavien ympäristöoikeuksien turvaamisesta aluehallinnon uudistuksessa.

Yleisen edun valvonnan ja ympäristövalvonnan riippumattomuus vaarassa

Hankkeessa on tarkoitus yhdistää valtion aluehallintoviranomaisia kahdeksi viranomaiseksi: elinkeino-, liikenne- ja luonnonvarakeskukseksi (ELY) ja aluehallintoviranomaiseksi (AVI). ELYjen tehtäviä on luonnehdittu toimeenpano- ja kehittämistehtäviksi ja AVIen lupa-, valvonta- ja oikeusturvatehtäviksi.

TE-keskukset, tiepiirit ja alueelliset ympäristökeskukset (ilman lupatehtäviä) yhdistettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiksi, joissa nykyiset itsenäiset viranomaiset olisivat saman viranomaisen eli ELYn vastuualueita. Valtaosa nykyisten lääninhallitusten tehtävistä, ympäristölupavirastot ja työsuojelupiirit yhdistettäisiin aluehallintoviranomaisiksi, joissa erityisesti työsuojelun vastuualueen riippumattomuus ja osin ympäristölupavastuualueenkin riippumattomuus olisi turvattu.

Luonnonsuojeluliitto ja alueelliset ympäristökeskukset ovat HE-luonnoksesta antamissaan lausunnoissa kiinnittäneet erityistä huomiota siihen, että ympäristöasioissa yleisen edun valvonnan ja ympäristövalvonnan riippumatonta ja puolueetonta asemaa ei ollut ELYä koskevissa lakiluonnoksissa turvattu likimainkaan riittävästi. 

Viranomaisen sisäiset intressiristiriidat ja niiden vaikutukset jätetty huomiotta

ELYjen päävastuualueiden välisiä intressiristiriitoja ei HE-luonnoksessa ollut käsitelty tai otettu huomioon lainkaan. Yleisellä tasolla ELYjen päävastuualueiden keskinäisiä intressiristiriitoja syntyy mitä ilmeisimmin esimerkiksi ympäristövaikutusten arvioinnissa ympäristön ja liikenteen vastuualueiden välille. Suoraan kansalaisten perusoikeuksien toteutumista nämä voivat koskea esimerkiksi silloin, kun kysymys on haitankärsijän oikeudesta saada intressiristiriitoja sisältävä ympäristöasia tulevassa ELYssä ympäristövastuualueella ratkaistavaksi. Tällaisia järjestelyjä sisältyy muun muassa luonnonsuojelulain 57 §:ään, jätelain 59 §:ään, ympäristönsuojelulain 92 §:ään ja yksityisistä teistä annetun lain 3 §:ään.[1]

Pystytäänkö yleisen edun valvonta ympäristöasioissa turvaamaan perustuslain edellyttämällä tavalla osana viranomaista, jonka toisten vastuualueiden tehtävät ja tavoitteet voivat olla vastakkaiset ja jonka tavoitellaan olevan ”yksiääninen” viranomainen? Vai tulisiko ympäristöviranomainen säilyttää omana, itsenäisenä ja riippumattomana viranomaisenaan, jotta yleisen edun valvonta ympäristöasioissa pystyttäisiin turvaamaan perustuslain mukaisesti? (Perustuslaki 20-22 §, Hallintolaki 6 §.)

ALKU-hankkeen valmistelusta

 ALKU-hankkeen valmistelua on leimannut kiire. Tiukassa aikataulussa pysyminen on ollut valmistelussa laadun varmistusta tärkeämpi tekijä.

Lausuntokierros ja jatkovalmistelu

Kiire on ilmennyt muun muassa ruotsinkielisen aineiston viivästymisenä, lausuttavan HE-luonnoksen keskeneräisyytenä ja lyhyinä lausuntoaikoina. HE-luonnokselle annettiin lausuntoaikaa vajaat neljä viikkoa. Henkilöstöjärjestöt ovat esittäneet jatkoaikaa valmistelulle ja toimeenpanon lykkäämistä vuoden 2011 tai 2012 alkuun.

ALKU-hankkeen 30.3.2009 tilannekatsauksen mukaan yhteenveto lausunnoista (vajaat 300) ja esitysluonnoksen jatkovalmistelu on tehty 2.3.-20.3.2009 – kahdessa ja puolessa viikossa. Ruotsinkielinen lausuntoaika päättyi vasta 13.3.2009. [2] Ottaen huomioon esimerkiksi lääninhallitusten ja alueellisten ympäristökeskusten lausunnoissa esitetyt ongelmat ja puutteet, riittävään jatkovalmisteluun kahdessa ja puolessa viikossa on tarvittu ihme. 

Hallituksen esityksen antaminen ja täydentäminen

Aiottu aikataulu näyttää nousevan perustuslain yli myös hallituksen esitykselle suunnitellussa aikataulussa. Esitys on jo ennakkoon tarkoitus antaa kahdessa osassa. ALKU-uutiskirjeen mukaan ”tavoitteena on, että ensimmäinen osa uudistuksen lakipaketista siirtyy eduskunnan käsittelyyn huhtikuun aikana ja täydentävä osa kesäkuussa”.[3]

Luonnonsuojeluliiton käsityksen mukaan hallituksen esityksen täydentäminen (Perustuslaki 71 §) on tarkoitettu käytettäväksi tilanteessa, jossa hallitus haluaa täydentää jo annettua esitystä ja jossa vaihtoehtona olisi jo annetun esityksen peruuttaminen[4]. Täydentämisestä ei siis voitaisi sopia etukäteen, jo ennen kuin ensimmäinenkään esitys on annettu.

Luonnonsuojeluliitto pitää erittäin huolestuttavana, jos täydennyskäytäntö otetaan käyttöön hallituksen esityksessä näin merkittävästä ja laajasta lakipaketista. Käytäntö lyhentäisi jo muutenkin lyhyttä käsittelyaikaa eduskunnassa – ja muodostaisi vaarallisen ennakkotapauksen.

Rinnakkainen lainvalmistelu

Luonnonsuojeluliitto on kiinnittänyt lausunnossaan HE-luonnoksesta 26.2.2009 huomiota siihen, että ALKU-hankkeessa esitetään vain muutamia muutoksia alueiden kehittämislakiin, kun samaan aikaan työvoima- ja elinkeinoministeriö valmistelee ko. lain kokonaisuudistusta. Alueiden kehittämislain kokonaisuudistus on ollut vireillä TEM:ssä jo syksystä 2008 asti.

Alueiden kehittämislain kokonaisuudistuksessa on tarkoitus uudistaa säännöksiä, jotka liittyvät kiinteästi aluehallinnon uudistamiseen, kuten esimerkiksi alueiden kehittämisen tavoitteista ja maakunnan yhteistyöryhmän asemasta.

Esityksen vaikutusten arviointi

Valtioneuvosto on hyväksynyt 1.11.2007 yhtenäiset ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista. Ohjeita on tarkoitus noudattaa lainvalmistelussa ja ne täydentävät Hallituksen esityksen laatimisohjeita (2004).

ALKU-hankkeen HE-luonnoksen perusteluosassa vaikutusten arviointi oli varsin puutteellinen. Erityisen puutteellinen oli ympäristövaikutusten arviointi, joka käsitti muutamia yleisiä olettamuksia viranomaisten toiminnan tehostumisesta ja ympäristönäkökohtien varhaisemmasta huomioon ottamisesta. Hankkeen välillisiä vaikutuksia varsinaisesti ympäristöön ei tarkasteltu lainkaan. Arviointi ei Luonnonsuojeluliiton näkemyksen mukaan täytä ohjeiden asettamia vaatimuksia.[5]

Lapsiasiavaltuutettu on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että HE-luonnoksessa ei ole käsitelty tai kuvattu juuri lainkaan valtion aluehallinnon oikeusturvatehtäviä, oikeusturvakeinoja ja kansalaisnäkökulmaa niihin, vaan esitystä on valmisteltu pääosin alueiden kehittämiseen liittyvien tehtävien ja lupahallinnon näkökulmasta[6].

Lopuksi

Luonnonsuojeluliiton käsityksen mukaan hallituksen esitys aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi ei täytä perustuslain vaatimuksia ja menettelytapana ennakkopäätös hallituksen esityksen täydentämisestä myöhemmin on perustuslain vastainen.

Oikeuskanslerin tehtävänä on valtioneuvoston toiminnan lainmukaisuuden valvonta. Pyydämme oikeuskansleria huolehtimaan siitä, että hallituksen esityksen jatkovalmistelussa noudatetaan edes valmistelulle asetettavia vähimmäisvaatimuksia.

Kysymys on perustavasta valtion aluehallinnon uudistamisesta, joka koskee kymmeniä alueviranomaisia, liki 6 000 aluehallinnon työntekijää ja kaikkia kansalaisia. Hankkeessa on tarkoitus säätää useita uusia lakeja, kumota useita lakeja ja muuttaa noin 250 lakia ja niissä noin 1 500 säädöstä. Hanke vaikuttaa merkittävästi kansalaisten asemaan ja oikeusturvaan.

Pyydämme oikeuskansleria myös arvioimaan, voidaanko uudistuksessa turvata  yleisen edun valvonnan vaatima riippumattomuus ja puolueettomuus ympäristöasioissa perustuslain edellyttämällä tavalla.

Kunnioittavasti

Risto Sulkava, puheenjohtaja                       Eero Yrjö-Koskinen, toiminnanjohtaja

Suomen luonnonsuojeluliitto ry.                    Suomen luonnonsuojeluliitto ry.

Lisätietoja:

• Luonnonsuojelupäällikkö Ilpo Kuronen, ilpo.kuronen(at)sll.fi, p. 0400 153 133
• Varapuheenjohtaja Tuire Laurinolli, tuire.laurinolli(at)kolumbus.fi, p. 0400 696 484

Liite:

Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n lausunto Aluehallinnon uudistamishankkeen HE-luonnoksesta 26.2.2009 liitteineen

[1] Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n lausunto 26.2.2009 Aluehallinnon uudistamishankkeen HE-luonnoksesta, s. 1-2.