Kansalaisten ympäristöoikeudet EU:ssa

Suomen luonnonsuojeluliitto

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri

Kansalaisten vientiluottokampanja

2005

Julkaisija: Suomen luonnonsuojeluliitto, Kotkankatu 9, 00510 Helsinki, www.sll.fi

Tämä opas on julkaistu osana ulkoasianministeriön tukemaa hanketta, jossa olivat mukana Suomen luonnonsuojeluliitto, Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ja Kansalaisten vientiluottokampanja.

1. painos. SLL 2005.
Sähköinen versio on internetissä www.sll.fi
Luonnonsuojeluliiton monisteita 1/2005 ISSN 0789-7626

ESIPUHE     3

1 JOHDANTO     4

2 EU:N PERUSTUSLAILLINEN SOPIMUS     5
2.1 Mikä perustuslaillinen sopimus on?     5
2.2 Mitä perustuslaillinen sopimus sisältää?     6
2.3 Ympäristö on Euroopan unionin ydintä     6
2.4 Perustuslaillinen sopimus ja ympäristö     7
2.5 Eurooppa-oikeus menee kotimaisen ohi     7
2.6 Direktiivistä eurooppapuitelaiksi     8
2.7 Mitä sopimus merkitsee unionin kansalaiselle?     8

3 EUROOPAN UNIONIN PERUSOIKEUSKIRJA    9
3.1 Mikä perusoikeuskirja on?     9
3.2 Perusoikeuskirjaan sisältyviä kansalaisten oikeuksia     9
3.3 Perusoikeuskirjan määräysten soveltaminen     11

4 ÅRHUSIN YLEISSOPIMUS     11
4.1 Mikä Århusin yleissopimus on?    11
4.2 Mitä yleissopimus sisältää?    12
4.3 Århusin yleissopimuksen täytäntöönpano EU:ssa    14
4.4 Århusin yleissopimuksen ja direktiivien toimeenpano Suomessa    15
4.5 Århusin yleissopimus ja Suomen perustuslaki    16

5 VIENTITAKUUTOIMINTA JA ASIAKIRJOJEN JULKISUUS    17
5.1 Mitä vientiluotot ja vientitakuut ovat?      17
5.2 Vientitakuun myöntäminen ja hallinnointi     18
5.3 Ympäristön huomioon ottaminen      18
5.4 Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanja      19
5.5 Vientitakuut ja asiakirjojen julkisuus       20

LÄHTEET        21

KANSALAISTEN YMPÄRISTÖOIKEUDET –SEMINAARI   23
 

 
Suomessa on vaadittu kansalaisten valitusoikeutta vähennettäväksi esimerkiksi kaavoituksessa. EU:ssa kehitys menee kuitenkin toiseen suuntaan: kansalaisten ympäristöoikeudet ovat kasvussa. 

Tässä oppaassa esitellään kansalaisten ympäristöoikeuksia EU:n perustuslaillisen sopimuksen ja Århusin yleissopimuksen sekä siihen liittyvien direktiivien valossa. Lisäksi tapaustutkimuksenna esitellään vientitakuutoimintaan liittyviä kysymyksiä, erityisesti vientitakuutoimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuutta koskevaa ongelmaa. 

Perustuslaillisen sopimuksen voimaantulon lykkääntymisen vuoksi oppaan painopiste on Århusin yleissopimuksen ja direktiivien sisällön esittelyssä.

Opas on osa hanketta, jossa olivat mukana Suomen luonnonsuojeluliitto, Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ja Kansalaisten Vientiluottokampanja. Oppaan kirjoitti varatuomari Raisa Tarasuo.

Hankkeeseen liittyi Kansalaisten ympäristöoikeudet -seminaari, joka pidettiin Helsingissä 19.9.2005. Suomalaisten esiintyjien lisäksi mukana olivat myös EEB:n pääsihteeri John Hontelez ja Tanskan luonnonsuojeluyhdistyksen Frederik Hoedeman. Seminaarista lisätietoja: http://www.sll.fi/toiminta/tapahtumat/2005/kansalaistenoikeudet_lisatietoja

Kiitämme ulkoasiainministeriötä Eurooppa-tiedotuksesta saamastamme tuesta, joka teki tämän oppaan ja seminaarin mahdolliseksi.

Suomen luonnonsuojeluliitto
Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri
Kansalaisten vientiluottokampanja

 1 JOHDANTO

Ympäristöä koskeva ajattelu ja sääntely on viime vuosikymmeninä ollut kehittymässä voimakkaasti arvosuuntautuneeksi. Luonnon itseisarvo on nyt jo laajalti tunnustettu. Asia on ilmaistu selkeästi eri asiakirjoissa. Niistä tärkeimpiä on biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (Rion sopimus). Sopimuksen johdannossa sopimuspuolet ilmaisevat tietoisuutensa mm. biologisen monimuotoisuuden itseisarvosta sekä biologisen monimuotoisuuden ja sen osien ekologisista, yhteiskunnallisista ja esteettisistä arvoista. Myös Suomen perustuslakia koskevissa lainvalmisteluasiakirjoissa todetaan luonnon itseisarvo.

Nykyään ympäristön suojelu, ympäristön  pilaantumattomuus, puhtaus, terveellisyys ja monimuotoisuus nähdään laajasti entistä tärkeämpänä yhteiskunnallisena tavoitteena. On huomattava, että ympäristön säilyminen elinkelpoisena on edellytys myös monien muiden perusoikeuksien toteutumiselle. Oikeus ympäristöön onkin ollut muotoutumassa kansainvälisesti turvatuksi ihmisoikeudeksi. Tärkeä vaihe tässä kehityksessä oli Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristökonferenssi Tukholmassa vuonna 1972, joka hyväksyi julistuksen ihmisen ympäristöstä. Vuonna 1992 YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi hyväksyi Rio de Janeirossa julistuksen, joka perustuu ympäristön kestävän kehityksen periaatteill. Julistuksen mukaan ihmisillä on oikeus terveeseen ja hedelmälliseen elämään sopusoinnussa luonnon kanssa (1 periaate). Oikeus kehitykseen täytyy toteuttaa siten, että se vastaa oikeudenmukaisesti nykyisten ja tulevien sukupolvien kehitykseen ja ympäristöön liittyviä tarpeita (3 periaate). Vuonna 2002 Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksen poliittisessa julistuksessa vahvistettiin sitoumus toimia kestävän kehityksen puolesta. 
   
Viime vuosikymmeninä on myös alettu kansainvälisellä ja kansallisella tasolla tähdentää sekä julkisen vallan että yksityisten tahojen vastuuta ympäristöstä, luonnosta ja sen monimuotoisuudesta. Julkisen vallan velvollisuutta turvata terveellinen elinympäristö ja elinympäristöä koskevat vaikuttamismahdollisuudet on painotettu. Myös yksilön mahdollisimman laajat osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ympäristöasioissa nähdään yhä tärkeämpinä.

Edellä mainittuja tavoitteita on toteutettu myös monissa kansainvälisissä ympäristösopimuksissa. Tärkeä kansalaisten oikeuksia turvaava sopimus on Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, ns. Århusin yleissopimus. Yleissopimuksen tavoitteena on edistää nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä.

Myös Euroopan unionin perustuslaillisessa sopimuksessa kestävä kehitys on nimetty yhdeksi keskeiseksi tekijäksi Euroopan kehittämisessä. Kestävän kehityksen perustaksi mainitaan muun muassa korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. Sopimuksen muita, ympäristön suojelemisen mahdollisuuksia lisääviä tavoitteita ovat mm. demokratian, avoimuuden ja hyvän hallintotavan vahvistaminen unionissa. Sopimuksen osana olevassa ns. perusoikeuskirjassa on koottuna yhteen unionin kansalaisten oikeudet.

2 EU:N PERUSTUSLAILLINEN SOPIMUS

2.1 Mikä perustuslaillinen sopimus on?

Euroopan unionin toiminta nojaa jäsenvaltioiden välillä tehtyihin neljään perustamissopimukseen, joita jäsenvaltiot ovat sitoutuneet noudattamaan. Sopimukset ovat Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) perustamissopimus (allekirjoitettu Pariisissa 18.4.1951, voimassaolo päättyi 23.7.2002), Euroopan talousyhteisön (ETY, nimi muutettu myöhemmin Euroopan yhteisöksi) perustamissopimus (allekirjoitettu Roomassa 25.3.1957), Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom)  perustamissopimus (allekirjoitettu Roomassa 25.3.1957) ja Euroopan unionista tehty sopimus, ns. Maastrichtin sopimus (allekirjoitettu Maastrichtissa 7.2.1992). Perustamissopimuksia on vuosien mittaan täydennetty ja tarkistettu useilla muilla sopimuksilla.

Perustuslaillisessa sopimuksessa on ensisijaisesti kyse Euroopan unionin monimutkaisen sopimusjärjestelmän uudistamisesta. Sopimuksella kumotaan Euroopan yhteisön perustamissopimus, sopimus Euroopan unionista ja osa näitä sopimuksia täydentäneistä ja muuttaneista asiakirjoista ja sopimuksista. Tavoitteena on ollut selkeyttää vanhoja sopimuksia ja muodostaa niista yksi kokonaisuus. Muita keskeisiä tavoitteita ovat  EU:n toiminnan tehostaminen, unionin toimivallan ja toimielinten tehtävien selkeyttäminen sekä avoimuuden ja unionin demokraattisuuden lisääminen.

Sopimus on oikeudelliselta luonteeltaan kansainvälisoikeudellinen sopimus.  Kyse ei siis ole kansallisten perustuslakien, kuten esimerkiksi Suomen perustuslain, tapaisesta varsinaisesta perustuslaista.

Sopimus Euroopan perustuslaista (Euroopan unionin perustuslaillinen sopimus, sopimus EU:n perustuslaista, perustuslakisopimus, unionin perustuslaki) allekirjoitettiin Roomassa 29.10.2004. Sopimuksen mukaan se tulee voimaan 1.11.2006, jos kaikki ratifioimisasiakirjat on siihen mennessä tallennettu, tai muussa tapauksessa viimeisen ratifioimisasiakirjan tallentamista seuraavan toisen kuukauden ensimmäisenä päivänä. Ranskassa 29.5.2005 ja Hollannissa 1.6.2005 pidetyissä kansanäänestyksissä perustuslaillinen sopimus kuitenkin hylätiin. Luxemburgissa 10.7.2005 järjestetyssä neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä sopimus puolestaan  hyväksyttiin. Luxemburg oli järjestyksessä kolmastoista EU:n jäsenmaa, joka ratifioi sopimuksen.

Brysselissä 16. ja 17. kesäkuuta 2005 kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti lykätä sopimuksen ratifiointiprosessia vuoteen 2006. Katsottiin, että kansanäänestysten tulokset edellyttävät laajan kansalaiskeskustelun käymistä jäsenmaissa. Ratifioinnin jatkosta päätetään näiden keskustelujen pohjalta.

Suomessa sopimuksen hyväksymisestä on tarkoitus antaa syksyllä 2005 hallituksen esitys eduskunnalle. Hallituksen EU-ministerivaliokunta päätti kuitenkin 22.6.2005, että sopimuksesta annetaan eduskunnalle selonteko syksyllä. Kansallisen ratifioinnin lykkäämistä pidettiin perusteltuna ja katsottiin, että selonteko mahdollistaa laajan keskustelun eduskunnassa ja sen valiokunnissa.  
 

2.2 Mitä perustuslaillinen sopimus sisältää?


Perustuslaillinen sopimus jakautuu neljään osaan jotka sisältävät yhteensä 448 artiklaa. Sopimuksessa on 36 pöytäkirjaa. Lisäksi sopimuksessa on liitteitä sekä päätösasiakirjat. Sopimus on laaja, mutta varsinaisia muutoksia aikaisempiin sopimuksiin nähden on melko vähän.

Ensimmäinen osa määrittelee Euroopan unionin ja sen tavoitteet, perusoikeudet ja unionin kansalaisuuden, unionin toimivallan ja toimielimet sekä toimivallan käytön. Lisäksi siinä käsitellään demokratian toteuttamista, unionin varainhoitoa ja unionin jäsenyyttä. Toinen osa on perusoikeuskirja, joka sisältää EU-kansalaisten oikeudet. Kolmannessa osassa käsitellään unionin politiikkoja ja järjestelmän toimintaa. Sopimuksen neljäs osa sisältää yleiset ja loppumääräykset, joissa on säännökset mm. sopimuksen tarkistusmenettelystä ja voimaantulosta. Kansalaisten oikeuksien kannalta keskeisimmät säännökset ovat kahdessa ensimmäisessä osassa.


2.3 Ympäristö on Euroopan unionin ydintä

Perustuslaillisen sopimuksen I osan III osastossa määritellään unionin toimivalta. Yksi perustuslaillisen sopimuksen tehtävistä oli unionin toimivallan selkeyttäminen. Unioni voi toimia vain jäsenvaltioiden sille perustuslaillisessa sopimuksessa antaman toimivallan rajoissa ja siinä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota sopimuksessa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille (I-11 artikla).

Sopimuksessa määritellään kolme toimivaltaluokkaa. Nämä ovat unionin yksinomainen toimivalta, jaettu toimivalta ja tuki-, yhteensovittamis- tai täydennystoimet. Yksinomaisen toimivallan alalla ainoastaan unioni voi säätää lakeja ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, kun taas jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten täytäntöön panemiseksi. Yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia aloja ovat esimerkiksi tulliliitto ja yhteinen kauppapolitiikka. Jaetun toimivallan alalla unioni ja jäsenvaltiot voivat säätää lakeja ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. Jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei käytä omaansa tai on päättänyt lakata käyttämästä sitä. Tähän alaan kuuluu mm. sisämarkkinat, maatalous ja ympäristö. Tukitoimiin rajoittuvaa toimivaltaansa unioni käyttää vain täydentääkseen jäsenvaltioiden toimia. Tälle alalle kuuluvat mm. teollisuus ja kulttuuri.

Ympäristö kuuluu unionin jaetun toimivallan alaan. Ympäristöasiat ovat erittäin tärkeällä sijalla unionin toiminnassa. Esimerkiksi Suomelle perinteisesti tärkeitä metsäasioita ei edes mainita toimivaltaa koskevissa luetteloissa. Niitä koskevat pelisäännöt muotoutuvat EU:ssa muiden lainsäädännön osien, kuten maaseutupolitiikan, ympäristön ja energiapolitiikan kautta.
 

2.4 Perustuslaillinen sopimus ja ympäristö

Perustuslaillisessa sopimuksessa todetaan kestävän kehityksen toteuttamisen merkitys. Sopimuksen I osassa määritellään unioni ja sen tavoitteet.  Yksi unionin tavoitteista on pyrkiminen Euroopan kestävään kehitykseen. Kestävän kehityksen perustana on mm. korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. Unionin politiikkoja ja toimintaa koskevassa III osassa mainitaan, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä III osassa tarkoitettujen unionin politiikkojen ja toimien määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi (III-119 artikla).

Sopimuksen III osan 5 jakso käsittelee ympäristöä. Sen mukaan unionin ympäristöpolitiikalla vaikutetaan tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseen. Näitä tavoitteita ovat ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö sekä sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin (III-233 artikla). Artiklassa mainitaan vielä, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään korkeatasoiseen suojeluun yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteille sekä periaatteelle, jonka mukaan ympäristövahingot on torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttaja maksaa -periaatteelle.

Sopimuksessa todetaan, että ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti (II-97 artikla). Edellä mainittu velvollisuus on vahvistettu sopimuksessa yhdeksi perusoikeuksista. 


2.5 Eurooppa-oikeus menee kotimaisen ohi

Perustuslaillisessa sopimuksessa on kirjattuna ns. unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate (I-6 artikla). Määräyksen mukaan sekä perustuslaki  että lainsäädäntö, jota unionin toimielimet antavat käyttäessään sille annettua toimivaltaa, ovat ensisijaisia jäsenvaltioiden oikeuteen nähden. Vaikka määräys on uusi, se ei tuo muutosta unionin oikeuden ja jäsenvaltioiden oikeuden suhteeseen. Periaate on vahvistettu EY-tuomioistuimen päätöksessä jo vuonna 1964 (Costa v ENEL).

Käytännössä periaate merkitsee, että viranomaisen on tarvittaessa jätettävä viran puolesta noudattamatta kaikkia unionin oikeuden vastaisia kansallisia säännöksiä. Siis jos unionin oikeuden normi on ristiriidassa kansallisen  oikeuden normin kanssa, viranomaisen tulee soveltaa unionin normia.

EU-oikeus syrjäyttää myös Suomen perustuslain säännökset. Lainsoveltajalla on lisäksi velvollisuus noudattaa unionin oikeusmyönteistä tulkintaa eli soveltaa kansallista oikeutta esimerkiksi direktiivin asettamien vaatimusten mukaisesti.

2.6 Direktiivistä eurooppapuitelaiksi

Eräs perustuslaillisen sopimuksen tavoitteista on ollut selkeys. Unionin  säädösmuotojen nimien muuttaminen heijastaa tätä tavoitetta. Uusien nimien on tarkoitus kuvata paremmin säädösten luonnetta. Asetus muuttuu eurooppalaiksi ja direktiivi eurooppapuitelaiksi. Muuttuneesta nimestä ilmenee, että kyse on EU:ssa annetusta lain tasoisesta säädöksestä. EU:ssa tehdään lisäksi eurooppa-asetuksia ja eurooppapäätöksiä, jotka ovat lakia alemmanasteisia. Lisäksi annetaan lausuntoja ja suosituksia. Lausunnot ja suositukset eivät ole sitovia.

Eurooppalaki on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa (I-33 artikla). Eurooppapuitelaki taas on säädös, joka velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota. Säädös jättää kansallisten elinten valittavaksi täytäntöönpanon muodot ja keinot (I-33 artikla). Eurooppapuitelaki siis antaa puitteet jäsenvaltioiden lainsäädännön sisällölle. Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivissä määritelty tulos voimaan kansallisin toimenpitein eli implementoitava eurooppapuitelaki.
 

2.7 Mitä sopimus merkitsee unionin kansalaiselle?

Perustuslaillinen sopimus edistää perusoikeuksien suojelua. Perustuslailliseen sopimukseen on kirjattu säännöksiä demokratian toteuttamisesta unionissa sekä säännöksiä kansalaisten perusoikeuksista. Myös avoimuus ja oikeus hyvään hallintoon on ilmaistu sopimuksessa. Tämä on vahvistanut näiden oikeuksien asemaa ja kansalaiset voivat vedota suoraan niihin asioidessaan EU:n viranomaisten kanssa.

Perustuslaillinen sopimus lisää merkittävästi EU:n päätöksenteon avoimuutta. EU:n päätöksenteko on perinteisesti ollut pääsääntöisesti ei-julkista. Tähän saakka ainoastaan Euroopan parlamentin, ministerineuvoston ja komission asiakirjat ovat olleet pääsääntöisesti julkisia. Perustuslaillisen sopimuksen nojalla unionin kansalaisilla on yleensä oikeus saada tietoja kaikista unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoista niiden tallennemuodosta riippumatta (I-50 artikla). Sopimuksessa on  myös laajennettu unionin toimielinten ja virastojen velvollisuutta antaa tietoja ja tiedottaa toiminnastaan.

EU:n ministerineuvoston istunnot tulevat julkisiksi tilanteissa, joissa neuvosto käsittelee esityksiä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä (I-50 artikla).

Perustuslaillisessa sopimuksessa on myös vahvistettu osallistuvan demokratian periaate (I-47 artikla). Määräyksen mukaan toimielimet antavat kansalaisille ja etujärjestöille mahdollisuuden esittää ja vaihtaa julkisesti mielipiteitä kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisten kanavien kautta. Toimielimet myös velvoitetaan käymään avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Lisäksi komissio velvoitetaan kuulemaan asianomaisia osapuolia laajamittaisesti. Komission tulee siis oma-aloitteisesti pyrkiä olemaan yhteydessä lainsäädäntöhankkeista kiinnostuneisiin kansalaisjärjestöihin.
 
Uusi osallistuvan demokratian lisäämisen keino on perustuslaillisen sopimuksen määräys kansalaisaloitteesta (I-47 artikla). Määräyksen mukaan vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita voi tehdä aloitteen, jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perustuslaillisen sopimuksen soveltamisesta. Kyse voi olla esimerkiksi jostakin ympäristöön liittyvästä asiasta.


3 EUROOPAN UNIONIN PERUSOIKEUSKIRJA

3.1 Mikä perusoikeuskirja on?

Perusoikeuskirja on 7.12.2000 Nizzassa hyväksytty poliittinen julistus. Perusoikeuskirjan on laatinut vuosina 1999 - 2000 toiminut ensimmäinen konventti. Konventin laatima teksti on sisällytetty perustuslailliseen sopimukseen lähes muuttamattomana (II osa). Perusoikeuskirjan laatimisen tarkoituksena oli koota EU:ssa voimassa olevat kansalaisten oikeudet yhteen. Perusoikeuskirjassa ilmaistut oikeudet sitovat monin osin jäsenvaltioita jo nyt kansallisten valtiosääntöjen ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kautta. Perusoikeuskirjassa on myös EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännössään usean vuosikymmenen ajan tunnustamat perusoikeudet.

Perusoikeuskirja on tähän asti ollut muodollisesti julistus, eikä se siis ole ollut oikeudellisesti sitova. Perustuslaillisen sopimuksen osana teksti muuttuu oikeudellisesti sitovaksi ja sen asema vahvistuu. Perusoikeuskirjaan voi vedota nyt myös unionin tuomioistuimessa. Kaikkien Euroopan unionin lainsäädäntöön kuuluvien säännösten ja kaikkien EU:n toimielinten toteuttamien tai EU:n lainsäädäntöön perustuvien toimien on oltava perusoikeuskirjassa mainittujen normien mukaisia. Unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on noudatettava perusoikeuskirjassa ilmaistuja periaatteita niiden pannessa täytäntöön unionin oikeutta.


3.2 Perusoikeuskirjaan sisältyviä kansalaisten oikeuksia

Perusoikeuskirjassa on 54 artiklaa ja se sisältää johdannon lisäksi seitsemän  osastoa: ihmisarvo, vapaudet, tasa-arvo, yhteisvastuu, kansalaisten oikeudet, lainkäyttö ja yleiset määräykset.

Ympäristöön ja kansalaisten tiedon saantiin, osallistumisoikeuteen ja muutoksenhakuoikeuteen liittyviä määräyksiä on lähinnä osastossa IV (Yhteisvastuu), osastossa V (Kansalaisten oikeudet) ja osastossa VI (Lainkäyttö). 

Osaston IV II-97 artikla (Ympäristönsuojelu)

Ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.

Osaston V II-101 artikla (Oikeus hyvään hallintoon)

1. Jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa.

2. Tähän oikeuteen sisältyy erityisesti
a) jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti;
b) jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset;
c) hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä.

3. Jokaisella on oikeus saada unionilta korvaus niistä vahingoista, joita unionin toimielimet tai sen henkilökuntaan kuuluvat ovat aiheuttaneet tehtäviään suorittaessaan, jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden mukaisesti.
 
4. Jokainen voi ottaa yhteyttä unionin toimielimiin jollakin tämän perustuslain kielistä, ja hänen on saatava vastaus samalla kielellä.

Osaston V II -102 artikla (Oikeus tutustua asiakirjoihin)

Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta.

Osaston V II-103 artikla (Euroopan oikeusasiamies)

Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä ja oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tehdä Euroopan oikeusasiamiehelle kantelu, joka koskee unionin toimielinten, elinten tai laitosten toiminnassa ilmenneitä epäkohtia, lukuun ottamatta Euroopan unionin tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä.

Osaston V II-104 artikla (Oikeus esittää vetoomus)

Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä ja oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus vedota Euroopan parlamenttiin.
 Osaston VI II-107 artikla (Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen):

Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on erikseen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa itseään.

Maksutonta oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.


3.3 Perusoikeuskirjan määräysten soveltaminen

Perusoikeuskirjan VII osastossa on kirjan tulkintaa ja soveltamista koskevat yleiset määräykset. Niiden mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (II-111 artikla). Esimerkiksi kun unionin antamia säädöksiä pannaan Suomessa täytäntöön, on perusoikeudet otettava huomioon. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät puolestaan sellaiset tilanteet, joissa suomalaisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa tulevat sovellettavaksi puhtaasti kansallisen oikeuden säännökset.

Yksilö voi vedota unionin perusoikeuksiin silloin, kun hänen asiallaan on riittävä liityntä unionin oikeuteen. Muissa tapauksissa yksilön perus- ja ihmisoikeussuoja määrittyy kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella.


4 ÅRHUSIN YLEISSOPIMUS

4.1 Mikä Århusin yleissopimus on?


Århusissa 25.6.1998 hyväksyttiin Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, ns. Århusin yleissopimus. Sopimus on uudenlainen ympäristösopimus, jossa ympäristöön liittyvät oikeudet ja ihmisoikeudet liittyvät toisiinsa. Sopimus asettaa sopimuspuolille velvoitteita paitsi suhteessa toisiin valtioihin, myös suhteessa luonnollisiin henkilöihin ja järjestöihin.
 
Yleissopimuksen tavoitteena on edistää nykyiseen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä. Sen taustalla on YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa vuonna 1992 hyväksytyn ympäristöä ja kehitystä koskevan Rion julistuksen kymmenes periaate, joka koskee kansalaisten osallistumis- ja tiedonsaantioikeutta. Periaatteessa todetaan, että ympäristökysymyksiä hoidetaan parhaiten siten, että kaikki asianomaiset kansalaiset osallistuvat sopivalla tasolla. Kansallisella tasolla jokaisen tulee tarvittaessa saada julkisten viranomaisten hallussa olevia ympäristöä koskevia tietoja, mukaan lukien tiedot vaarallisista materiaaleista ja toimenpiteistä omissa yhteisöissään, ja jokaisella tulee olla mahdollisuus osallistua päätöksentekoprosessiin. Valtioiden on helpotettava ja rohkaistava kansalaisten tietoisuuden kasvua ja osallistumista saattamalla tiedot laajalti saataviksi.

Yleissopimuksen voimaansaattamista voidaan pitää sekä kansainvälisesti että kansallisesti erittäin merkittävänä edistysaskeleena kohti avoimuutta ja vuorovaikutteisuutta ympäristöasioissa. Vaikka yleissopimuksen voimaansaattaminen ei tuokaan paljon muutoksia Suomen lainsäädäntöön, niin yleissopimus tukee Suomen lainsäädäntöön jo sisältyvien oikeuksien toteutumista.

Kansainvälisesti yleissopimuksen merkitys on suuri. Vaikka esimerkiksi Suomessa lainsäädäntö vastaa nykyisellään pitkälti yleissopimuksen vaatimuksia, niin muualla Euroopassa ja Euroopan ulkopuolisissa maissa tilanne on monen maan kohdalla paljon huonompi. Yleissopimuksen ansiosta siihen sitoutuneiden maiden on saatettava lainsäädäntönsä yleissopimuksen vaatimalle tasolle. Yleissopimuksen aikaansaamisen keskeisiä vaikuttimia olikin demokraattisten toimintaedellytysten turvaaminen Itä-Euroopan entisissä sosialistisissa maissa.

Yleissopimus on tullut kansainvälisesti voimaan 30.10.2001. Sopimuksen on toistaiseksi allekirjoittanut 39 valtiota ja Euroopan yhteisö. Suomi allekirjoitti yleissopimuksen Århusissa 25.6.1998. Eduskunta hyväksyi sen 21.6.2004 ja se tuli Suomen osalta voimaan 30.11.2004.


4.2 Mitä yleissopimus sisältää?

Yleissopimus sisältää johdanto-osan, 22 artiklaa sekä liitteet. Yleissopimuksen kansalaisten kannalta keskeisimmät varsinaiset aineelliset määräykset koskevat kolmea asiakokonaisuutta: ympäristöä koskevan tiedon saanti (4 ja 5 artikla), yleisön osallistumisoikeus ympäristöä koskevaan päätöksentekoon (6, 7 ja 8 artikla ja liite I) sekä muutoksenhakuoikeus (9 artikla). Kukin näistä artikloista sisältää paljon asiaa, ja seuraavassa mainitaankin vain joitakin keskeisistä määräyksistä.
 
Yleissopimuksen 1 artiklassa (Tavoite) sopimuspuolet takaavat yleisölle yleissopimuksen määräysten mukaiset oikeudet ja 2 artiklassa (Määritelmät) määritellään sopimuksen soveltamisen kannalta keskeiset ilmaisut. Näitä ovat sopimuspuolet, viranomaiset, ympäristöä koskevat tiedot, yleisö ja yleisö, jota asia koskee. Yleissopimuksen 3 artikla (Yleiset määräykset) sisältää määräykset, jotka koskevat mm. sopimuspuolten velvoitteita yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanemiseksi, kuten esimerkiksi velvoitetta ryhtyä tiettyihin lainsäädäntötoimenpiteisiin.

Yleissopimuksen 4 artikla (Ympäristöä koskevan tiedon saanti) käsittelee ympäristöä koskevan tiedon saantia, tietoa koskevan pyynnön epäämistä, asian ratkaisemista koskevaa menettelyä sekä asiasta mahdollisesti aiheutuvia maksuja. Yleissopimuksen 5 artikla (Ympäristöä koskevien tietojen kokoaminen ja levittäminen) mm. velvoittaa sopimuspuolet varmistamaan, että viranomaisten hallussa on heidän tehtäviensä edellyttämät ajantasaiset tiedot ja että tiedot ovat tehokkaasti saatavilla. Artikla myös velvoittaa sopimuspuolet kehittämään järjestelmiä sen varmistamiseksi, että kuluttajille annetaan riittävät tuotetiedot. Kuluttajien on voitava tehdä ympäristöön liittyviä valintoja kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisina.

Yleissopimuksen 6 artikla (Yleisön osallistuminen erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon) sisältää velvoitteen soveltaa artiklan määräyksiä yleissopimuksen I liitteessä yksityiskohtaisesti luetelluille hankkeille ja laitoksille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin. Tällaisista hankkeista voidaan esimerkkinä mainita kivilouhokset ja avokaivokset, joiden pinta-ala ylittää 25 hehtaaria, ja turvetuotanto, kun pinta-ala ylittää 150 hehtaaria. Edelleen artiklassa määrätään, että yleisölle, jota asia koskee, on tiedotettava ympäristöön liittyvän päätöksentekomenettelyn alkuvaiheessa asiasta riittävästi, tehokkaasti ja hyvissä ajoin. Sopimuspuolten on myös huolehdittava siitä, että yleisö voi osallistua jo asian käsittelyn alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti. Yleisöllä on oltava mahdollisuus esittää huomautuksensa asiasta ja yleisön esittämät näkemykset on otettava päätöksenteossa asianmukaisesti huomioon. Vielä voidaan mainita artiklan 11 kohta, jonka mukaan sopimuspuolet soveltavat 6 artiklan määräyksiä muuntogeenisten organismien tarkoituksellista levittämistä ympäristöön koskeviin päätöksiin kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.

Yleissopimuksen 7 artiklan (Yleisön osallistuminen ympäristöön liittyvien suunnitelmien, ohjelmien ja toimintaohjelmien valmisteluun) määräyksillä halutaan varmistaa yleisön mahdollisuus osallistua avoimen ja oikeudenmukaisen toimintakehyksen puitteissa ympäristöön liittyvien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun. Toimintakehyksessä sovelletaan osin 6 artiklan menettelyjä. Lisäksi toimivaltaisen viranomaisen on kartoitettava yleisö, joka voi osallistua. Kartoituksessa on otettava huomioon yleissopimuksen tavoitteet.
 
Yleissopimuksen 8 artikla (Yleisön osallistuminen viranomaismääräysten ja/tai yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien asiakirjojen laadintaan) sisältää osittain samansisältöisiä velvoitteita kuin 6 artikla, nyt velvoitteet kohdistuvat yleisön oikeuteen osallistua tiettyjen viranomaismääräysten ja yleisesti sovellettavien, oikeudellisesti sitovien sääntöjen laadintaan.

Yleissopimuksen 9 artiklassa (Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus) on määräykset mm. tilanteista, jotka koskevat tehdyn tietopyynnön hylkäämistä, 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen laillisuuden tutkimista ja yleisön mahdollisuutta turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin tietyissä tilanteissa.


4.3 Århusin yleissopimuksen täytäntöönpano EU:ssa

Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt 17.2.2005 tekemällään päätöksellä yhteisön puolesta Århusin yleissopimuksen (2005/370/EY). Sitä toimeenpanevan yhteisölainsäädännön laatiminen on kuitenkin osin vielä kesken.

Yleissopimuksen kutakin kolmea lohkoa on tarkoitus koskea erillinen EY:n säädös. Yleissopimuksen soveltamisesta EY:n elimiin on tarkoitus antaa asetus.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/4/EY ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta on annettu 28 päivänä tammikuuta 2003 ja se on tullut voimaan 14.2.2003. Direktiivi 90/313/ETY koski ympäristöä koskevan tiedon saannin vapautta. Uudella direktiivillä laajennettiin tiedon saatavuutta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY sisältää säännökset yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen. Direktiivillä myös muutetaan neuvoston direktiivejä  85/337/ETY ja 96/61/EY vastaamaan Århusin yleissopimuksen velvoitteita.  Direktiivi on annettu 26 päivänä toukokuuta 2003 ja se on tullut voimaan 25.6.2003.

Euroopan yhteisöjen komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (KOM (2003) 624 lopullinen) on annettu 24 päivänä lokakuuta 2003. Direktiivin käsittely on kesken.

Euroopan yhteisöjen komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta EY:n toimielimiin ja muihin elimiin on annettu 24 päivänä lokakuuta 2003 (KOM (2003) 622 lopullinen). Direktiivin käsittely on oli vielä kesken oppaan mennessä painoon.
 
Yhteisön aikaisemmassakin läinsäädännössä on monin osin huomioitu tavoitteita, jotka ilmaistaan yleissopimuksessa:

Neuvoston direktiivi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista,  85/337/ETY (ns. YVA-direktiivi), ja neuvoston direktiivi ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi, 96/61/EY (ns. IPPC-direktiivi), sisältävät määräyksiä yleisön oikeudesta osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Kummatkin direktiivit sisältävät yksityiskohtaisen luettelon niistä hankkeista, joita direktiivit koskevat. Direktiivejä on muutettu edellä mainitulla direktiivillä 2003/35/EY. Muutos on tehty Århusin yleissopimuksen ratifioimiseksi ja sen tavoitteena on ollut parantaa yleisön osallistumista sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta. 

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista on annettu 27.6.2001 (ns. SOVA-direktiivi).


4.4 Århusin yleissopimuksen ja direktiivien toimeenpano Suomessa

Kansainvälisen sopimuksen toimeenpano edellyttää yleensä kansallisen lainsäädännön muuttamista vastaamaan sopimuksen määräyksiä. Suomen lainsäädäntö on ollut osin mallina Århusin yleissopimusta laadittaessa, joten Suomen lainsäädäntöön ei ole ollut tarpeen tehdä laajempia muutoksia yleissopimuksen hyväksymisen johdosta.

Århusin yleissopimuksen ratifiointimenettelyn yhteydessä pidettiin kuitenkin tarpeellisena tehdä joitakin muutoksia. Eduskunta antoi lain eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä (768/2004), lain ydinenergialain muuttamisesta (769/2004) sekä kaksi tulkintaselitystä. Säädetyillä laeilla poistettiin Suomen lainsäädännössä vielä olevia yleissopimuksen toimeenpanoon liittyviä puutteita.

Suomessa viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuus turvataan jo  Suomen perustuslain (731/1999) 12 §:ssä. Laajasti tiedon julkisuutta säännellään lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Lain säännösten on yleensä katsottu vastaavan Århusin yleissopimuksen ja ympäristötietoa koskevan direktiivin (2003/4/EY) vaatimuksia, osin jopa ylittävän ne.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on viranomaisten asiakirjojen julkisuutta sääntelevä yleislaki. Sen mukaan julkisuus on pääsääntö viranomaistoiminnassa. Laissa luetellaan kuitenkin julkisuudesta poikkeuksia, joiden tarkoituksena on suojata julkista ja yksityistä etua. Julkisuuslaki koskee viranomaisten asiakirjoja, joten tietyn asiakirjan julkisuudesta ei yleensä säädetä erikseen muussa lainsäädännössä, vaan viitataan julkisuuslakiin. Laissa on myös yleisön tiedonhaun kannalta tärkeät säännökset hyvästä tiedonhallintatavasta.
 
Osallistumisoikeuteen liittyviä säännöksiä on Suomen perustuslain 2 §:ssä,
14 §:ssä ja 20 §:ssä. Oikeusturvaa koskeva säännös on lain 21 §:ssä.  Osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä on useissa eri laeissa, mm. ympäristönsuojelulaissa (86/2000), luonnonsuojelulaissa (1096/1996), vesilaissa (264/1961) sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999). Säännösten sisältö vaihtelee  jonkin verran. Useissa laeissa ei kuitenkaan ole erillisiä muutoksenhakua koskevia säännöksiä, ja näissä laeissa yleensä viitataan valituksen osalta hallintolainkäyttölakiin (586/1996).

Eduskunta antoi myös sopimuksen ratifiointimenettelyn yhteydessä lain tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (767/2004). Sen mukaan yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Tämä tarkoittaa, että niihin yleissopimuksen soveltamisalan määräyksiin, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, voi periaatteessa vedota myös suoraan. Asian on kuitenkin kuuluttava yleissopimuksen soveltamisalaan.


4.5 Århusin yleissopimus ja Suomen perustuslaki

Kutakin Århusin yleissopimuksen kolmesta pilarista vastaa Suomen perustuslain (731/1999) säännös.

Asiakirjojen julkisuus 

Sananvapautta ja julkisuutta käsittelevän 12 §:n mukaan "Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta".

Yleisön osallistumisoikeus

Kansanvaltaisuutta ja oikeusvaltioperiaatetta koskevassa 2 §:ssä mainitaan, että "Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen". Lainvalmisteluasiakirjoissa todetaan, että olennainen osa kansanvaltaista valtiojärjestystä on kansalaisyhteiskunnan vapaan toiminnan turvaaminen, samoin kuin ihmisten mahdollisimman laajat osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet yhteiskuntaelämän eri aloilla. Säännös ilmaisee myös periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa.

Vaali- ja osallistumisoikeuksia sääntelevän 14 §:n mukaan "Julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon".
 
Lain 20 § koskee vastuuta ympäristöstä. Sen 1 momentin mukaan "Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille". Lainkohdan 2 momentissa säädetään, että "Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon". Lain esitöissä mainitaan, että 2 momentti merkitsee perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan.

Asioiden käsittely hallinnossa ja tuomioistuimissa

Oikeusturvaa koskeva säännös on lain 21 §:ssä. Sen mukaan ´Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

5 VIENTITAKUUT JA ASIAKIRJOJEN JULKISUUS


5.1 Mitä vientiluotot ja vientitakuut ovat?

Teollistuneissa maissa on yleisesti käytössä vientitakuujärjestelmä, jolla valtio edistää vientiä ja ulkomaille suuntautuvia investointeja kattamalla riskejä, joita markkinat eivät pysty ottamaan. Järjestelmä on käytössä myös Suomessa, ja vientitakuutoimintaa koskevia määräyksiä on mm. laissa valtion vientitakuista (422/2001) sekä laissa valtion erityisrahoitusyhtiöistä (443/1998).

Vientiluotot ovat luottoja, jotka pankki tai luottolaitos myöntää, kun esimerkiksi suomalainen yritys vie tuotteitaan tai investoi kehitysmaihin. Vientiluotot myönnetään suomalaisen yrityksen kauppakumppanille.

Vientitakuut myönnetään viennistä ja ulkomaille suuntautuvista investoinneista syntyvän tappionvaaran varalle. Vientitakuulla tarkoitetaan vientitakuulaissa "valtion vastuulla olevaa vientiä tai ulkomaille suuntautuvaa investointia koskevaa sopimusta tai sitoumusta, joka voidaan tehdä ensi- tai jälleenvakuutuksena, omavelkaisena takauksena, täytetakauksena tai muuna vastuusitoumuksena" (3 §). Vientitakuulain mukaan takuutoiminnan tarkoituksena on vahvistaa Suomen taloudellista kehitystä edistämällä vientiä ja yritysten kansainvälistymistä.
 
Vientitakuilla voidaan kattaa kaupallisia riskejä sekä viennin tai investoinnin kohdemaasta ja sen poliittisista tai hallinnollisista olosuhteista johtuvia poliittisia riskejä. Vientitakuutoiminnan  alijäämä katetaan valtion talousarvion ulkopuolisesta kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimivasta valtiontakuurahastosta. Joissain tapauksissa valtion maksamat takuut liitetään viejä- ja kohdemaan väliseen kahdenkeskiseen velkaan. Käytännössä vientitakuilla tuetaan lähinnä kehitys- ja siirtymätalousmaissa toteutettavia hankkeita. Vientiluotoilla ja -takuilla rahoitetaan jonkin verran kauppaa ja investointeja myös teollisuusmaihin.


5.2 Vientitakuun myöntäminen ja hallinnointi

Vientitakuut myöntää ja niitä hallinnoi valtion erityisrahoitusyhtiöistä annetussa laissa määritelty yhtiö. Yhtiö myös vahvistaa vientitakuisiin sovellettavat yleiset sopimusehdot ja tekee laissa tarkoitetut sopimukset ja sitoumukset. Yhtiö kuuluu kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalaan ja sen koko osakekanta on valtion välittömässä omistuksessa ja hallinnassa. Suomessa lain tarkoittama yhtiö on Finnvera Oyj (Finnvera). Finnvera on Suomen virallinen vientiluottolaitos, joka edustaa Suomea EU:ssa ja OECD:n vientiluottotyöryhmässä. Finnveran toimivaltaan kuuluu tehdä vientiluottojen riskianalyysit.

Erityisrahoitusyhtiöiden on vientitakuiden käsittelyssä ja niitä hallinnoidessaan noudatettava hallintolain määräyksiä, ja yhtiöiden vientitakuulain tarkoittaman toiminnan julkisuudesta on voimassa, mitä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) ja valtion erityisrahoitusyhtiöistä annetun lain 5 §:ssä säädetään. 


5.3 Ympäristön huomioon ottaminen

Vientitakuutoiminnassa korostetaan lisääntyvässä määrin myös ympäristönäkökohtien huomioon ottamista, ja ne ovat viime vuosina olleet yhä enemmän esillä vientitakuutoimintaa koskevassa OECD-yhteistyössä.

Vientitakuita myönnettäessä ja vientitakuun ehtoja vahvistettaessa on vientitakuulain 7 §:n mukaan otettava huomioon mm. taattavan hankkeen ympäristövaikutukset osana hankkeen kokonaisarviointia. Ympäristövaikutuksiltaan merkittävät kohteet arvioitaisiin ennen lopullisen vientitakuupäätöksen tekemistä kansainvälisesti vientitakuutoiminnassa yleisesti (lähinnä OECD -maissa) hyväksyttyjen arviointiperiaatteiden ja  menettelytapojen mukaisesti. Myös sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan rinnastaa eräissä tapauksissa ympäristövaikutusten arviointiin, jos vaikutukset liittyvät kiinteänä osana hankkeen ympäristönäkökohtiin (esimerkiksi patohankkeiden väestönsiirrot). Kansainvälisessä käytännössä (ja myös Finnveran käytännössä) on yleensä lähdetty siitä, että edellytetään vähintään kohdemaan lainsäädännön ja viranomaismääräysten soveltamista.  
 
Finnveran hallitus on vuonna 2000 hyväksynyt vientitakuutoiminnan ympäristöperiaatteet. Vientitakuutoiminnassa on otettava huomioon myös kestävän kehityksen periaate. Finnvera arvioi hankkeiden ympäristöriskit vahvistamiensa periaatteiden mukaisesti. Finnvera on ottanut vuonna 2001 käyttöön ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suurimmissa projekteissa. Vuoden 2004 syksystä lähtien suurimpien ns. A-hankkeiden (sellu- ja paperiteollisuus, kaivokset, suuret voimalat, öljy- ja kaasuteollisuus) perustiedot sekä ympäristövaikutusten arviointiraportti (YVA) on pitänyt julkaista kuukautta ennen takuupäätöksen tekemistä.


5.4 Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanja

Vientiluottotoiminnalla tuetut toiminnat koskevat erityisesti teollisuus- ja infrastruktuurihankkeita. Tällaiset hankkeet aiheuttavat usein hyvin merkittäviä haitallisia sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia. Kohdemaiden omat mahdollisuudet valvoa toiminnasta aiheutuvia haittoja ovat useastakin syystä monesti puutteelliset. Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanjan toiminnan tarkoituksena on tehdä julkisen rahoituksen vientiluotoilla ja -takuilla tuetuista hankkeista ekologisesti ja sosiaalisesti kestäviä. Luotot ja takuut eivät saisi tuottaa korruptiota tai velkaantumista kehitysmaissa, eivätkä ne saisi edistää ympäristön tuhoutumista tai estää kehitysmaita kehittymään kestävästi myös tulevaisuudessa.

Suomen Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanja on osa kansainvälistä kansalaisjärjestöjen ECA Watch -nimistä kampanjaa (International NGO Campaign on Export Credit Agencies), jonka toiminta alkoi vuonna 1996. Kansainvälisen kampanjan päätoimintakenttänä ovat olleet kansainväliset elimet, jotka voivat vaikuttaa vientiluottolaitosten toimintaan. Tärkeä kansainvälinen elin on ollut esimerkiksi teollisuusmaiden yhteistyöjärjestön OECD:n vientiluottotyöryhmä.  Toinen tärkeä foorumi on ollut johtavien teollisuusmaiden G8-ryhmä. Myös Euroopan unioni ja erityisesti sen kauppapoliittinen osasto ovat merkittävässä osassa.

Suomen kampanja on aktiivisesti toiminut vuoden 2001 alusta lähtien. Kansalaisjärjestöt voivat liittyä kampanjaan, ja tällä hetkellä siinä on edustajia mm. Suomen luonnonsuojeluliitto ry:stä, Maan ystävät ry:stä, Ihmisoikeusliitto ry:stä, Luonto-Liitto ry:stä ja Ympäristö- ja kehitys ry:stä.

Suomen kampanjan tavoitteena on erityisesti saada vientiluottoihin ja vientitakuisiin sitovat ja tiukat ympäristö- ja sosiaaliset standardit sekä saavuttaa täydellinen läpinäkyvyys päätöksenteossa. Vientiluottolaitoksille on luotava riippumaton vastuullisuusmekanismi, johon hankkeesta kärsivät ihmiset voivat vedota ja vaatia korvauksia tai hankkeen keskeyttämistä. Kampanja pyrkii myös estämään tiettyjen alojen, kuten asekaupan, ydinvoiman ja fossiilisten energioiden rahoituksen.
 
Kampanjan tavoitteena on myös tutkia julkisen luototuksen ja takuutoiminnan sekä investointien vaikutuksia, kasvattaa yleistä tietoisuutta vientiluottoasioista, saada mukaan mahdollisimman monia suomalaisia järjestöjä ja edistää kaikkien asianosaisten välistä kattavaa vuoropuhelua.

Kampanja vaatii vientiluottolaitoksilta tiukat ympäristö- ja ihmisoikeuskriteerit, päätöksenteon vastuullisuutta, korkeatasoisia ympäristövaikutusten arviointeja ja kaiken tilanteen arvioimiseksi tarpeellisen tiedon julkistamista kaikille kiinnostuneille. 


5.5 Vientitakuutoiminnan asiakirjojen julkisuus

Vientitakuutoiminnan kohteena olevasta hankkeesta on yleensä saatavissa vain vähän tietoja. Finnvera ei luovuta esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointeja koskevia päätöksentekoaineistoja. Ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyjen raporttien julkisuus olisi kuitenkin monesta syystä tärkeää. Elleivät raportit ole julkisia, hankkeen vaikutusten asianmukainen arviointi on vaikeaa. Myös lahjonnan havaiseminen on lähes mahdotonta jos tiedot ovat salaisia.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimivuuden kannalta olisi olennaista, että paikalliset ihmiset tulevat kuulluiksi. Kehitysmaissa saattaa usein olla sellainen polittinen tilanne, että paikallisilla ihmisillä ei ole äänivaltaa tai he eivät uskalla sitä käyttää. Siksi olisi erityisen tärkeää, että kehitysmaiden ihmisten puolesta toimivat ympäristö- ja ihmisoikeusjärjestöt saisivat tiedon vahingollisista hankkeista siinä vaiheessa, jossa hankkeen toteuttamiseen voidaan vielä vaikuttaa.

Suomen Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanja on pyytänyt Finnveralta kampanjan tutkijan käyttöön Finnveran vientitakuupäätöksiä vuosina 1994 - 2002 tehtäessä käytetyt arviot, selvitykset, lausunnot ja muut raportit yhtiön takaamien hankkeiden sosiaalisista ja ympäristövaikutuksista. Kampanja ei kuitenkaan ole saanut pyytämiään tietoja Finnveralta, joka on vedonnut mm. liike- ja ammattisalaisuuteen. Kampanja puolestaan on todennut, että koska esimerkiksi A -luokan hankkeilta edellytetään kansainvälinen YVA -menettely paikallisten ihmisten kuulemisineen, niin hankkeet tulevat julkisiksi paikallisella tasolla. Tällöin suomalaisen viejän kilpailijat saavat viimeistään tietää hankkeen olemassaolosta. Hankkeen salailu kilpailusyistä ei siis ole enää perusteltua. Koska hankkeen YVA-raportti on kohdemaassa julkinen, toiminnanharjoittajat eivät myöskään sisällytä siihen sellaisia elinkeinotoimintaansa koskevia seikkoja, joita ne eivät halua julkisiksi.

 

LÄHTEET


Kansainväliset sopimukset ja julistukset

Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (SopS 78/1994).

Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksen poliittinen julistus  (Johannesburg 2002).

Yhdistyneiden Kansakuntien julistus ihmisen ympäristöstä (Tukholma 1972).

Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, ns. Århusin yleissopimus (SopS 122/2004).

Ympäristöä ja kehitystä koskeva Rion julistus (Rio de Janeiro 1992).


Hallituksen esitykset

HE 309/1993. Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

HE 1/1998. Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.

HE 215/2000. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion vientitakuista.

HE 165/2003. Hallituksen esitys eduskunnalle tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laeiksi eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä ja ydinenergialain muuttamisesta.


Valiokuntien mietinnöt ja lausunnot

LaVL11/2004 - HE 165/2003.
PeVM 25/1994 - HE 309/1993.
PeVL 15/2004 - HE 165/2003.
YmVL 2/1994 - HE 309/1993.
YmVM 13/2004 - HE 165/2003.

 
Muuta kirjallisuutta

Globalisaation synkimmät salaisuudet
(Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanjan esite)

Sopimus Euroopan perustuslaista - mikä EU:ssa muuttuu ?
(Ulkoasiainministeriön Eurooppa-tiedotuksen esite) 

Sopimus Euroopan perustuslaista pähkinänkuoressa
(Valtioneuvoston EU -sihteeristön esite)

Vientiluottojen hämärä maailma, Helsinki 2002
(Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanjan esite)


Internet-sivuja

www.eca-watch.org  (Kansainvälinen järjestöjen vientiluottokampanja)
www.fec.fi (Suomen Vientiluotto Oy)
www.finnvera.fi
www.europa.eu.int
www.europa.eu.int/constitution
www.eurooppa-tiedotus.fi
www.sll.fi
www.valtioneuvosto.fi
www.vientiluotto.net 

KANSALAISTEN YMPÄRISTÖOIKEUDET –SEMINAARI

Pidettiin maanantaina 19.9.2005 Helsingin Adams-salissa

Kansainvälisten asioiden päällikkö Hanna Matinpuro, Suomen luonnonsuojeluliitto: Kansalaisten ympäristöoikeudet - mistä on kyse?

Näkökohtia yritysten ympäristövastuuseen
- Tuottaja Eeva Simola, FinnWatch
- Ympäristöjohtaja Matti Rinnekangas, Nordea

Professori Tapio Määttä, Joensuun yliopisto: Ympäristöoikeuksien kehitys Suomessa ja EU:ssa

Ylitarkastaja Tuomas Kuokkanen, ympäristöministeriö: Århusin sopimus - tausta ja kehitys

Pääsihteeri John Hontelez, European Environmental Bureau: Miten EU on vastannut haasteeseen ympäristöoikeuksien kehittämisestä? (englanniksi)

Luonnonsuojelupäällikkö Ilpo Kuronen, Suomen luonnonsuojeluliitto: Mikä uhkaa kansalaisten ympäristöoikeksia Suomessa?

Planmedarbejder Frederik Hoedeman, Danmarks Naturfredningsforening: Miten kansalaisten ympäristöoikeudet toteutuvat Tanskassa? (englanniksi)

Järjestäjät Suomen luonnonsuojeluliitto ry., Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry. ja Kansalaisjärjestöjen vientiluottokampanja.

Kansalaisten ympäristöoikeudet EU:ssa -oppaan tekemiseen ja seminaarin järjestämiseen on saatu tukea ulkoasiainministeriön Eurooppa-tiedotuksesta.

Lisätiedot

- Lehdistötiedote: "Hallituksen aikeet rajoittaa kansalaisten ympäristöoikeuksia ovat perustuslain ja Århusin sopimuksen vastaisia": http://www.sll.fi/tiedotus/tiedotteet/liitto/2005/hallituksenaikeet
- Esitysten kalvoja voi pyytää Tapani Veistolalta (tapani.veistola@sll.fi)